在前几年一哄而起的大学扩张中，各地大学建新校之风盛行，不少学校都在城市郊区大肆圈地，校园面积动辄数千亩乃至上万亩，学校以大为荣。这不仅加大了学校的建设和运转成本，也因为征地不用而激化了与原土地使用者的矛盾，毕竟这是失地农民的“命根子”。这一次，燕山大学惹的风波正缘于此。

　　□记者 曹国厂 李俊义 秦皇岛报道

　　在本世纪初大学扩招潮流中，位于秦皇岛市的燕山大学也进行了扩招并扩建校园。从2003年开始，秦皇岛市先后划拨了3706.98亩土地给燕山大学。2007年7月，燕山大学为筹集校区建设资金，经市政府同意，将征用土地中的470亩改变用途，并以130万元/亩的价格公开竞拍转让。燕山大学以市场价格拍卖政府划拨的教育用地，引起被征地村民和社会各界的广泛质疑，并引发卖地村民不断上访。

　　《经济参考报》记者调查发现，迟到的征地补偿金已使被征地农民蒙受了损失，归还闲置土地的希望至今也仍渺茫。卖地风波的背后，还暴露出我国土地使用性质变更相关法规的薄弱性，以及我国《土地管理法》亟待修改的紧迫性。

　　卖地还债惹民愤

　　在与燕山大学相邻的秦皇岛市海港区西港镇后道西村西不远处，名为“燕大西苑”的住宅项目正在建设，位于燕山大学西校区的东北角。后道西村村民说，这片土地就是2003年燕山大学西校区扩建时征用的教育用地，2007年变更为住宅用地，出让价由征地时的每亩6万元变成了130万元。记者近期在后道西村采访时了解到，这个村有480多口人，600亩土地，其中520亩在燕山大学西校区扩建时被征用为教育用地。

　　后道西村村民李成玉说，村里土地被征用后，补偿款由村集体统一掌握，2004年，村里按人头每人发了3万元，剩下的留在村里按人均每月200元发放生活费。

　　后道西村村民代表介绍说，村民对燕山大学征用的教育用地变更用途后挂牌拍卖一事反映较为强烈的问题，一是失地农民没有生活来源，也没有养老保险；二是燕山大学当时以6万元/亩征地时承诺是建学校，现在却以130万元/亩卖给了房地产开发商，应给失地农民追加土地补偿费；三是对已征用的土地闲置部分依法归还村民。

　　“说明”背后存隐忧

　　秦皇岛市政府副秘书长石兆旭说，燕山大学提升了秦皇岛的形象，为秦皇岛市的发展做出了很大的贡献。但作为河北省省属大学，确实在一些问题上和地方政府存在不协调。他认为，燕山大学存在的问题一是征地补偿资金迟迟没有到村民手中，按照协议，这笔资金应在2003年12月付清，但实际上直到2006年7月才全部到位。在这一过程中，随着地价不断上涨，被征地群众的不满情绪也越来越大。二是后道西村等两个村的养老保险金未能按照市政府的意见落实到位，群众的基本生活保障没有得到根本解决。

　　秦皇岛市政府给记者提供的“燕山大学教育用地出让有关问题的说明”称：燕山大学原为国家机械部直属高等院校，1997年下放河北省政府管理。燕山大学扩建校区，总体上是按照省政府要求进行的，符合城市总体规划和建设用地规划。燕山大学扩建校区所征用的土地涉及归提寨、山东堡、前道西、后道西、倪庄、邢庄等9个村，共3706.98亩。

　　2006年，应燕山大学请求，秦皇岛市委、市政府从支持燕大教育事业出发，决定调整部分教育用地为建设用地，主要从四个方面考虑：

　　一是燕山大学扩建累计投入需要14.6亿元，按当时的资金筹措渠道，全部由学校自筹，但截至2006年，学校债务累计达12.48亿元，曾出现过数次农民工集体上访事件。二是在扩建校区规划范围内建设一个占地500亩的开放式公园。三是按照城市总体规划和改善民生的需要，实施片区内的偏坡村整体搬迁改造。四是增加城市教育用地，配建一所九年一贯制学校，占地190亩。

　　秦皇岛市国土资源局副局长郑海林介绍说，燕山大学从村民手里征地时地价较低，为6万元/亩，但这个价格也远远超出国家补偿标准。征地时是以农用地征的，而改变土地性质出让时，则是以国有建设用地出让的，地价因此提到了130万元/亩。

　　秦皇岛市政府认为，在规划调整教育用地为建设用地的决策上是符合相关程序和政策的：一是经秦皇岛市政府市长办公会集体研究决定；二是470亩建设用地按照相关程序进行调整并采取公开竞标方式出让，符合国家和省的有关政策。

　　郑海林说，将470亩地由教育用地变更为国有建设用地，是因为燕山大学后来扩招减缓、资金困难、规划建设的开放式公园一直建不起来，因此就将这部分土地调了出来。调整出让的470亩地总共销售价格为6.15亿元，其中改造偏坡村花了1.95亿元，用于片区内企业拆迁9500万元，地上附着物拆迁补偿1500万元，剩余3.1亿元留给了燕山大学，政府没有从中取得现金收益。

　　对于农民反映强烈的土地闲置并要求归还村集体的问题，秦皇岛市政府认为，自征地以来，燕山大学已完成校园各项建设面积占总征地面积的82.6%，完成总投资13亿元，占立项总投资的89%。按照国土资源部《闲置用地处置办法》规定，燕山大学新征用土地不存在土地闲置问题。

　　另外，对于失地农民养老保险问题，秦皇岛市政府的解释是，2003年燕山大学征用土地时，国家、省没有关于失地村民养老保险问题的政策规定。2005年2月，河北省政府转发省劳动和社会保障厅等5部门《关于建立被征地农民养老保险制度的通知》后，秦皇岛市政府明确将失地农民养老保险金纳入城中村改造成本统筹考虑。就燕山大学征地涉及失地村民养老保险问题，市政府于2009年5月26日、9月14日和10月30日召开会议进行研究，但由于资金紧张，燕山大学迟迟未能拨付。2010年元旦之后，秦皇岛市政府再次责成燕山大学于两周内筹措养老保险基金2000万元，目前这部分资金已经到位，政府将尽快完成村民养老保险的测算和计发，使失地农民早日领到养老保险金。

　　严守土地使用性质变更闸门

　　土地使用性质的变更，涉及一系列重大问题，其背后还蕴含着巨大的经济利益。而这恰恰是我国《土地管理法》的薄弱环节，统观这部土地基本法，对土地征收作了详尽规定，但对性质变更的规定不很细致，给地方政府留下了巨大的自由裁量权。有关专家认为，在未来的相关立法中要严格界定“公共利益”，为公共利益与为非公共利益的土地征收者其付出的补偿代价将有天壤之别。如果不严守土地性质变更这道“闸门”，将成为损害国家和社会利益的一条“便捷通道”。

　　记者到燕山大学采访时，有关负责人表示，卖地一事政府部门已介入调查，学校不便回答记者的提问。燕山大学一位不愿意透露姓名的校领导说，卖地筹资是无奈之举。1999年国家提出大学扩招口号后，主管部门给燕山大学制订的长期扩招目标是在校生达到5万人，而学校当时学生才1万多人。因此，校区扩建势在必行。但西校区扩建工程上马后，学校负债累累。

　　其实，高校因“经营”不善还不起债的，燕山大学不是第一个。吉林大学就曾经曝出“入不敷出”、难以为继的事。在2007年9月份国务院新闻办公室举行的一次新闻发布会上，时任教育部部长周济称，当时中国高校负债2000多亿元。教育部还要求各学校在各地方政府的支持下，采取一系列措施偿还债务。比如，很多学校可以通过校园置换的方法偿还债务。以负债问题严重的吉林大学为例，作为全国占地面积最大的高校，吉林大学只需要做一部分置换，就可以偿还全部债务。

　　但是，教育部所称“学校可以通过校园置换的方法偿还债务”，当时就引起国土资源部门的反对。国土资源部有关负责人明确指出，对高校“卖地还债”的做法，国土资源部高度关注、高度警惕，一经发现，坚决制止。

　　分析人士认为，燕山大学之所以能够出让470亩土地，根本原因在于当初征地时盲目求大，占地过多。这并非燕山大学独有，在前几年的大学扩张中，各地大学建新校之风盛行，不少学校都在城市郊区大肆圈地，校园面积动辄数千亩乃至上万亩，学校以大为荣。事实上，就连教育主管部门和学校领导本身都觉得用不了，或认为地价很低，不要白不要，或盲目乐观学校发展规模和发展速度，最不济依靠地价增值还可为学校储备财富。这不仅加大了学校的建设和运转成本，也因为征地不用而激化了与原土地使用者的矛盾，毕竟这是失地农民的“命根子”。

　　燕山大学做法“合法不合理”

　　化解高校债务危机 加大财政投入是根本

　　燕山大学‘合法但不合理’的做法绝对不应成为一个样板，否则，很可能会导致高校纷纷效仿圈地，然后再通过转换土地用途的方式获取一定的利益。专家认为，燕山大学的土地挂牌出让和前两年高校出现的土地置换风波在本质上是一样的，反映的都是高校债务危机。只不过，之前高校置换是老校区，各项土地产权都属高校所有，而这次燕山大学是先征地然后再挂牌出让。

　　□记者 王涛 北京报道

　　燕山大学因偿债压力挂牌出让教育用地，在国内引起不小风波。有关专家指出，土地置换是当前中国高校偿债的最普遍做法，政府加大财政投入才是根本，在此基础上，高校还应通过多种渠道缓解债务危机。不过，高校债务危机的背后还有很多深层次的矛盾未能得到解决，比如，资金的短暂性满足和长期性需求之间的矛盾、高等教育大发展与区域高等教育均衡发展之间的矛盾等。

　　土地置换是普遍做法

　　“目前，土地置换收益偿还贷款是当前中国贷款高校最普遍的做法之一，尤其是一些贷款额度较高的省份，如江苏省、河南省、辽宁省、浙江省、江西省等，更是出现了全省性的土地置换风潮。”北京大学教育学院副教授鲍威指出。

　　她分析说，对高校而言，资产置换的基本做法就是通过经营学校自身的资产来筹集偿还贷款所需资金，包括转卖老校区、出让学校闲置资产、出租设施和转让无形资产等。通过资产置换，不仅可以解决高校的债务危机，同时能够优化资源配置，产生规模效益。

　　事实上，这种做法也得到了相关部门的认可和支持。比如，江苏、江西等地省政府曾明确，凡需由学校缴纳给地方政府和有关部门的相关费用原则上予以免除。

　　不过，“燕山大学的做法和此前高校置换土地不同，这种‘合法但不合理’的做法绝对不应成为一个样板，否则，很可能会导致高校纷纷效仿圈地，然后再通过转换土地用途的方式获取一定的利益。”福建省社科院副研究员林莉担忧地说。

　　除此之外，以银团贷款的方式进行债务重组、调整贷款结构也成为目前高校偿债的解决方案。

　　据介绍，高校贷款资金主要用于新校区建设。由于基础设施建设周期长、对资金规模要求大等原因，“尽管高校贷款规模已经十分庞大，但仍不足以满足高校后续的基础设施建设需求，许多高校相继出现半拉子工程。不仅如此，高校贷款一般涉及多家银行，不仅手续繁杂，而且高校难以统筹资金，往往贷款结构和期限不合理。”鲍威分析说。

　　据了解，江苏、河南、山东等省的高校开始与银行合作，积极探索以银团贷款方式进行债务重组，以降低高校和银行双方的风险，其中江苏大学的做法就颇具示范性。

　　调整贷款结构则通常采用变短期贷款为长期贷款、变商业性贷款为政策性贷款的方式。以前者为例，据福建省社科院副研究员林莉介绍，从当前中国高校贷款的实践来看，大部分高校仍处于“以新贷还旧贷”阶段，并且这一阶段还需持续一段时间。然而，根据高校与银行签订的协议，目前大多数高校都已进入还贷高峰期且贷款期限陆续到期，这就导致贷款实践与贷款协议产生了冲突。在目前高校自有资金显然无法在规定期限内还本付息的情况下，为避免不良贷款的形成，解决这一冲突的有效方式就是适当延长还贷期限，降低高校还贷压力。

　　加大财政投入是根本

　　对于未来我国高校债务化解途径，鲍威认为，首先必须明确界定高校财政负担机制中政府与高校间不同的责任区分，增加政府在高等教育中的财政投入，构建“政府提高财政资助力度，高校通过资产置换等多种渠道缓解债务危机”的高校偿贷责任分担机制。

　　在具体的操作方式上，她建议，一是提高生均事业拨款标准，增加政府对高等教育的日常维持投入和发展投入；二是提供中长期生均年度补助，合理承担高校还贷责任，减轻高校债务压力；三是对高校发展必要的教学楼、图书馆、实验及教学设备等教学基本设施的贷款项目提供全额贴息，减轻高校还贷压力。“建立这样的制度从短期而言是为了增强高校清偿既有债务的能力，其远期目标则在于提升高校质量，推动高校的内涵性发展。”

　　其实早在2007年，教育部原部长周济就曾明确表示，“从根本上来说，还在加大财政投入，我们准备将来从中央财政到地方财政对高校的生均拨款都会增加投入，逐步偿还基本建设债务。”

　　近年来，部分地方政府已经开始了相应尝试。以提高生均事业拨款标准为例，江西省从2007年开始，每年给每个学生增加200元拨款，连续增加5年，按江西省现有77万高校学生计算，5年后每个学生增加的拨款达到1000元，为此，江西省将增加7亿元的高校生均拨款。

　　林莉还介绍说，在一些经济实力较强的地区，政府对高校债务采取财政直接买单的方式。资料显示，广东省省长黄华华在2007年就公开承诺：广东省省属高校贷款在政府已经持续贷款贴息的基础上，所剩130多亿元教学设施贷款余额将由省财政在2007年内一次还清。

　　此外，在加大政府财政投入的同时，高校还应通过多种渠道缓解债务危机。其中，“有必要在形成高校资金筹措多元化渠道的过程中，尝试建立高校债券资本市场。”鲍威表示，通过对国外发达国家高等教育与资本市场相结合的经验考察发现，通过与证券资本市场的结合，债券融资已成为发达国家高校缓解经费不足的重要渠道。我国虽然已在教育国债方面做了一定尝试，但与发达国家相比，依然存在很大差距。为推动高校多元化资金筹措机制的形成，有必要借鉴发达国家的债券运作与管理经验，在部分地区或部分高校试验性地发行高校债券，探索高校经费筹措的新途径。“特别是在目前国内居民储蓄相当丰裕，银行利率比较低的形势之下，居民存在着购买低风险教育债券的内在需求。”

　　深层矛盾待解决

　　“解决高校贷款问题绝对不仅仅是偿还银行贷款那么简单，它牵涉到高等教育发展的方方面面。”林莉说，危机的缓解只是暂时性的，其中还有很多深层次的矛盾未能得到解决。

　　资金的暂时性满足和长期性需求之间的矛盾便是其中之一。在林莉看来，高校虽然通过各种方式尤其是通过老校区土地置换一次性获得了解燃眉之急的资金，但“上述各种方式获得的资金毕竟有限，更何况其中的很大一部分只是解决了扩招以来的历史欠账问题，并未解决未来的发展问题”。

　　她同时指出，在各地高校对资金的持续需求中，如何区分真实需求与因激励机制扭曲而造成的“一窝蜂”“盲从”现象，也是要特别加以关注的一个问题。因此，虽然前述各种方式在很大程度上缓解了高校暂时的资金紧张，但解决资金暂时性满足和长期性需求之间的矛盾，绝对不是将土地一卖了之或将还贷期限拉长那么简单。

　　“高等教育大发展与区域高等教育均衡发展之间的矛盾也是一个不容小觑的问题。”林莉说，在一番贷款办学过后，经济发达省份和经济欠发达省份之间的高等教育发展水平，将出现更加悬殊的差距。这同时意味着，在随之而来的以招生指标、财政拨款、科研经费为目标的高等教育资源“争夺战”中，因贷款而造成的新一轮办学实力差距，将导致经济欠发达省份在这场“战争”中“不战自败”。“如此循环反复，高等教育地区差异不但没有缩小，反而随着贷款办学的盛行而越拉越大。因此，即使我们预期各地高校贷款在可预见的将来都能最终顺利偿还，但高校贷款引起的区域高等教育均衡发展问题，仍旧是一个令人担忧的难解之结。”

　　此外，她还提醒，土地置换风潮带来的有形的资金收益与无形的资源浪费之间的矛盾，高等教育公有产权因为银行贷款得到巩固而导致的公、民办高等教育不协调发展问题，都是在贷款即使能够顺利偿还的前提下，仍旧无法解决的深层次问题。“因此，我们应该站在建立现代大学制度的基点上，来看待和解决高校债务问题。”