到七月一日，《社会保险法》已实施两周年了。这两年，形势发展很快，对养老保险制度提出了很多新挑战。提高养老保险统筹层次无疑最具急迫性。

    统筹层次低隐藏巨大财政风险

    第一，由于社保制度地方割据，影响了人口的自由流动，尤其是广大农民工；第二，社保基金地方割据，影响集中投资，多元化投资体制难以建立起来，只能全部存入财政专户，享有同期活期银行存款的利息，导致未来支付能力严重受损，进而影响到养老金待遇水平的提高；第三，统筹层次低下，在地区之间存在较大差异性，赡养率较高和经济发展较为落后的地区当期收不抵支，于是，各级财政不得不出面给予补贴，且补贴总额逐年增加，2012年的补贴2648亿元，2011年是2272亿元，2010年是1954亿元，加大了财政的负担，形成了宏观资金运用低效。因为在财政给予大量补贴的同时，每年养老保险基金又形成较大规模的结余，例如，2012年当年结余4444亿元，2011年 是4132亿 元 ，2010年 是2839亿元，等于每年的财政转移支付“置换”成养老保险基金的当年结余，而这些结余则存放在财政专户里不能动，只能享受不到2%的活期存款利息，远低于C PI，形成负利息收入。此外，统筹层次低还导致政策不统一，碎片化严重等诸多问题。

    统筹层次低还为地方债务危机增添了不确定性，使之具有加剧的可能性。审计署刚刚公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示，截止2012年底，36个地方政府本级政府性债务已达3.85万亿元。全国地方政府举债规模总额有几个版本：2011年审计署公布的公告是10.7万亿元；有科研单位公布的数据是18万亿元；今年4月博鳌论坛上，财政部前部长项怀诚认为，地方债务大约为20万亿元左右。

    有课题研究认为，在不改革的情况下，中国财政面临的压力有四个，即养老、医疗、环保和铁路债等，这四项里，前两项是人口老龄化引致的。因为在老龄化条件下，养老金的支付和长期照护支出将不得不扩大规模。据测算，在不改革的情况下，中国政府的债务占G D P的比重在2040年会达到45%，到2050年会达到160%。届时，当年的收支缺口会越来越大。

    如果统筹层次不能提高，地方政府的道德风险就有可能将某些潜在的养老隐性债务风险予以扩大，以满足当期支付，这等于扩大了地方政府或有债务的规模，甚至大肆举债以应付当期养老金支付。这样的话，不但不可能将土地价格压下来，反而会使地方政府陷入巨大的债务危机之中。

    如果说“卖地”是支撑地方财政的一个命脉的话，那么，很多地方将养老保险费“补缴”作为支撑地方支付当期养老金一个法宝。所谓补缴，就是指有些地方政府临时发文，以较低的“价格”将临近退休人员纳入到制度之中，以“解”当期支付养老金的燃眉之急。2011年，全国补缴收入为1482亿元，占全国缴费收入的11.62%，就是说，十分之一左右的缴费收入是由“补缴”形成的。未来养老金支付缺口毫无疑问作为隐性债务将留给后任政府，那时，这些隐性债务必将显性化，成为地方政府债务危机的“重要贡献”。提高统筹层次，明晰养老保险的责任，地方政府将再也不可能从事任何基金的支出或收入活动，从而切断了地方政府道德风险的根源，有利于解决地方债务危机问题。

    22年统筹层次未有实质性进步

    但是当前，除了直辖市和个别省份之外，中国真正实现省级统筹的省份寥寥无几，更不要说全国统筹。为什么省级统筹都这么难呢？

    有人认为是富裕地区反对，现实中确实存在某些富裕地区不愿把钱上交，对提高统筹层次有抵触情绪的问题。但这只是问题的一半，只适用于有结余的省份。现实的情况是，还一半的省份收不抵支，年年有缺口，他们非常愿意提高统筹层次，这样就等于矛盾上交。

    所以，另一半更主要原因是“上一级政府”，无论是发达地区还是不发达地区都在推诿，不愿意把统筹层次提高到“我”这个层级，不愿意承担养老保障的终极责任。这样既可将资金留在本地区内，同时，“我”这一级又没有最终的责任。只要统筹层次比“我”(省级)低，“我”(省级)就有权继续让“我”的下一级政府永远承担养老保障的统筹责任。1991年国务院就颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发33号)，指出“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”。但是，22年过去了，统筹层次依然没有实质性进步。

    造成“上一级政府”推诿的原因可能有很多，主要有两个。

    第一，由基本养老保险制度设计决定。现行养老保险制度的社会统筹部分是“现收现付制”。在经济社会二元结构下，统筹层次越高，越不利于制度的财务平衡，信息就越不对称，很容易出现逆向选择。具体说就是，一旦提高统筹层次，下级政府的积极性会下降，基金征缴收入就容易减少，同时，养老金支出就容易扩大。比如，某市退休人员是100万，一旦提高到省级统筹，可能一夜之间就变成110万，各省市如果都出现这种虚报的道德风险，领取养老金的人数将大大增多，也就意味着支出增加。这“一多一少”可能会导致制度收支出现逆转，所形成的缺口最终仍需财政来填补。所以，在外部经济发展失衡条件下，统筹层次低有低的好处。

    第二，财政分灶吃饭体制下养老保险制度财权事权不明晰。《社会保险法》规定，县级以上财政均有义务补贴养老保险，这样，省、市(地)、县三级政府都可以转移支付，加上中央政府，等于四级政府都有责任。其实，这又等于很模糊。四级政府都想逃避责任，同时，又都想管理基金。最终，只能是以管理缴费形成的养老基金作为条件，把统筹责任放在“下级”身上吧。于是，统筹层次就成了一个博弈的结果，统筹层次低就保留到了现在。

    目标是实现中央水平的统筹层次

    养老金制度是中央政府的责任，任何一个国家都一样，还没有一个国家是由地方政府征收，地方政府发放的。基本养老保险的举办人只能是中央政府，而不是地方政府，这一点是没有任何含糊。所以，在中国，应该明确实现中央水平的统筹层次。《社会保险法》明确规定，养老保险制度应该实行全国水平的统筹，其他险种实现省级统筹。

    既然“上一级政府”向“下一级政府”推诿统筹层次的原因有两个，解决这两个问题的办法也有两个。

    第一，解决社会统筹与二元经济社会结构的冲突问题。比如，可采取改变制度结构的办法来规避道德风险，加强多缴多得的激励因素，扩大名义账户的比例等等，但更多地表现为政治问题，只要政治的和行政的指令强制执行，还是能够执行下去的，政府会有很多风险防范的措施。一步一步地从省级统筹到全国统筹更稳妥，但一步到位实现在全国统筹也不是没有可行性的。

    1935年美国通过《社会保险法》时，二元经济结构也十分明显。从城市化率看，1935年美国城镇化率大概是55%左右，与今天中国差不多；从二元结构情况看，发达的核心工业地带从波士顿和巴尔的摩开始，向西一直延伸到圣·路易斯和圣·保罗，几乎集中了所有的制造业和社会财富，纺织城、钢铁城、制鞋城、陶瓷城等，几乎聚集了全国三分之二的城镇人口；相比之下，欠发达地区是以提供棉花、木材、矿石、牛肉等初级产品为主的广袤的南方大平原和西部地区，由此形成了美国初级产品和制造产品的商品交换二元格局。它与今天我国的东、中、西部地区的二元结构有很多相似之处。美国建立的制度就是D B型现收现付制，但美国人还是坚持下来了；从经济发展水平看，美国1935年人口为1.272亿，按1992年价格计算，当时的G D P总量为6984亿美元(时价731亿美元)，人均G D P仅为5488美元(时价575美元)，跟中国今天的发展水平也差不多。所以，关于“上一级政府”推诿的动机还是可以遏制的，还没到房地产价格的程度。

    第二，既然认识到由于权责不清，缺乏立法，造成上级欺负下级的现象，所以，有必要分清责任，厘清边界，把养老金的事权和财权统一起来。省级统筹无疑是一个过渡，全国统筹才是目标。

    当务之急是要以立法的名义，将中央政府的养老责任明确起来，财权也全部划到中央政府手里，由中央政府负责管理养老保险缴费的资金，这样，县级以上政府就无须将养老保险纳入社会发展规划，县级政府也无须“给予必要的经费支持”了，地方政府不管征收，全部上缴中央，责任由中央来承担。否则，没有这些明确的责任划分，提高统筹层次将永远是叶公好龙。

    (作者系中国社科院世界社保研究中心主任)