丰富的自然资源可能是经济发展的诅咒，而不是祝福，这种现象在经济学理论中被称为“资源诅咒”。为了破解这种“诅咒”，从2008年开始，我国启动资源枯竭型城市转型战略，先后确定69个城市为资源枯竭型城市，通过政策引导加速区域经济转型发展。

    湖南省耒阳市便是这69个城市之一。耒阳是湖南最大的产煤基地，煤炭成为耒阳市独一无二的经济支柱。然而，随着煤炭资源日益枯竭，其区域经济发展面临严峻挑战。2009年，耒阳市被列入资源枯竭型城市。此后，在政策带动下耒阳快速转型，目前已基本摆脱对煤炭经济的高度依赖，为我国资源枯竭型地区探索出一条多个产业并举、协调可持续的县域经济发展道路。

    转型发展煤炭经济“软着陆”

    在耒阳市郊，随处可见用以堆放煤炭的“煤坪”，这既是耒阳作为资源性城市的见证，也是耒阳煤炭经济的“晴雨表”。前两年，煤炭销售火热的时候，这里车辆繁忙，老板们个个喜形于色；而随着煤炭价格进入下行通道，这里已然十分冷清。

    “虽然煤炭行业哀鸿遍野，持续低迷，但对耒阳区域经济发展并没有造成很大的冲击。”耒阳市市长蒋云良如是说。

    多年来，煤炭经济占据耒阳半壁江山，尤其是“煤、电”成为耒阳经济的两大亮点。2007年耒阳市规模以上工业企业产值中煤炭与电力工业占到全部工业产值的64.7%。煤炭税费一直是当地财政的“重点户”。2007年耒阳市财政收入8 .19亿元，其中煤炭税费收入4 .26亿元，占比超过一半。

    通过推进经济转型，这一格局悄然变化。以财政收入为例，到2012年，耒阳市财政总收入23.5亿余元，其中煤炭税费收入6 .69亿元，占全年财政收入的28%，占比已不足三成。与2007年相比，下降了两成。

    与煤炭产业“地位下降”形成鲜明对比的是，近几年，耒阳市新兴的旅游、农业产业化、加工制造、现代物流等“接续产业”快速发展，产业增加值占G D P的比重由2007年的9.7%上升到21%以上。

    “幸亏早在2006年，耒阳就制定了经济转型的发展战略。”蒋云良说。尤其是2009年，耒阳在被国家列入资源枯竭型城市之后，加大了转型支持力度，逐步摆脱了对煤炭的高度依赖，扭转了“一煤独大”的格局。“可以说，通过经济转型，耒阳市已经初步实现了煤炭经济的‘软着陆’。”

    耒阳是一个典型的煤炭资源型城市，长期以来，采煤业是耒阳唯一的支柱产业。据《耒阳志》记载，东汉时期耒阳已开采煤炭，并能用煤炼铁，民间用煤代薪事炊、取暖。新中国成立后，国家提出“迅速扭转北煤南调”的战略，建成一系列国有矿井，加大煤炭开采力度。

    1985年，耒阳被列为全国100个重点产煤县之一，成为我国中南地区最大的无烟煤生产基地。

    然而，大量的开采让耒阳的煤炭资源不堪重负。据统计，截至2008年，耒阳累计产煤3 .2亿吨，浅部煤层已采掘殆尽，深层煤炭采掘技术要求高、难度大。

    面对行将枯竭的资源，转型发展无疑成为耒阳唯一的选择。“没有煤炭就没有耒阳的今天，单靠煤炭就没有耒阳的明天。”这是耒阳干部群众近年来形成的共识。

    2009年3月，耒阳被列入国家第二批资源枯竭型城市，中央财政加大转移支付力度。在中央政策引导和资金支持下，耒阳加快走上了资源枯竭型城市转型之路。

    培育接续产业摆脱“资源诅咒”

    厂区内机器轰隆隆响，一辆辆满载工业产品的货柜车被贴上标签，正整装待发。这是《经济参考报》记者近日在耒阳市中小企业创业园采访时看到的繁忙景象。

    耒阳地处湖南南部，紧邻珠三角地区，凭借这样的区位特征，承接沿海产业转移成为当地决策者的重要选择。

    蒋云良介绍，这几年，耒阳市规划建设了经济开发区、蔡伦高科技技术产业园、哲桥科技工业园、大市循环经济产业园等“一区三园”发展平台。各园区依托自身资源、技术和集聚优势，形成了不同特色的产业集群。其中耒阳市经济开发区被湖南省政府评为“承接产业转移示范园区”。

    在承接产业转移中，耒阳市引进了150多家规模工业企业，累计引进投资400多亿元，初步建立了以能源、冶金、建材、化工、轻工、机械制造、食品加工、电子等为支柱的新型工业体系。

    除了承接产业转移外，油茶成为耒阳经济转型中选择的重要绿色产业。耒阳市市委书记唐学石告诉《经济参考报》记者，油茶是耒阳的传统产业，全市油茶种植面积最多时曾经达到120余万亩，但由于长期以来效益低、疏于管理，这一产业没有什么效益。随着今年油茶种植技术的突破，油茶成了一项既生态、又有较高经济价值的产业。

    在湖南神农油茶科技发展有限公司南京乡油茶基地，记者看到层层梯田间，一株株油茶树在风中舒枝展叶，绿波荡漾，绵延千里。公司负责人李万元介绍，他们与18个乡镇签订了林地流转合同12 .6万亩，新造油茶林4 .2万亩，低改1 .7万亩，并计划投资2 .7亿元，建设油茶籽精深加工项目，年产精茶油3万吨，形成了一条从油茶苗木培育、种植到茶籽加工、副产品深加工的产业链。

    生态农业亦成为耒阳经济转型的一大亮点。记者在耒阳市一家生态农业开发公司看到，漫山遍野茶叶飘香，瓜熟果红，鸡鸣猪叫，鱼跃池中。该公司负责人介绍，公司已初步形成了2300亩标 准 化 有 机 茶 园 ，4 0 0亩 油 茶 林 ，5000头生猪养殖场，20万羽鸡禽养殖场 ，20万 尾 渔 场 和 茶 叶 生 态 庄 园 的种、产、销一条龙的生态农业产业化规模。截至2012年底，耒阳市生态农业合作社已达120多个。

    发展旅游业是耒阳经济转型的另一主攻方向。耒阳是造纸发明家蔡伦的故乡，蔡伦因此成为耒阳最大的旅游品牌。耒阳实施了修缮蔡伦纪念园、新建纸博物馆、开发国内最大的蔡伦竹海风景区等一系列组合措施。从2009年，耒阳投入3亿多元开发蔡伦竹海旅游景区。2012年，耒阳旅游业增加值由2007年的1亿元增加到12亿多元。

    激活民间资本持续注入

    “煤炭行情好的时候，挖煤既简单，又来钱快，造成大量人力、物力、财力都往煤炭方面集中。要推动经济转型，我们就要通过政策引导，让这些资源要素向接续产业转移。”唐学石说。

    一方面，耒阳对煤炭这一传统产业支柱产业没有全盘否定，而是努力延伸产业链，提高资源利用效率，延长其生命周期，通过煤炭精深加工，拉长产业链。比如，对遍地堆积如山的煤矸石，通过制作建筑材料和用于火力发电，变废为宝，目前已成功处理煤矸石205万吨。近一年多来，耒阳市将78个煤矿整合成22家煤业公司，既治理了开采秩序，又提升了煤炭开采效率。

    另一方面，通过政策引导，让资本持续注入接续产业。近年来，耒阳市先后出台了《耒阳市关于鼓励发展接续替代产业的决定》、《耒阳市采煤沉陷区综合治理准备金制度》等，对新上替代产业项目3年内税收先征后返，每年从上级财政转移支付资金和本级财政增加收入中安排10%的经费，支持发展替代产业。从每吨煤炭规费中加收10元，建立全市采煤沉陷区综合治理准备金，主要用于沉陷区生态环境恢复、受损房屋维修补偿、基础设施改建、养老保险、就业培训等各个方面。

    在发展油茶产业中，耒阳市通过政府补贴的方式，引导大量资本进入油茶产业。从2010年起，耒阳对新造油茶林与低改每亩分别给予400元、200元补助，并在林地流转、技术等方面予以大力支持。目前，耒阳已有17家企业进军油茶产业，其中12家为煤炭企业，新造高产油茶林11 .5万亩，改造低产油茶林25万亩，总面积突破历史记录。油茶年产值9.6亿元，占全国市场的5%以上。

    蒋云良认为，资源枯竭型城市转型是世界性难题，要培育接续产业、治理被破坏的环境不是一天两天、一年两年就能解决的，这是一个长期的过程。比如，耒阳去年整合关闭了很多煤矿，对当地的直接影响是财政收入少了五六亿元，此外还造成对运输等间接行业的影响，因此推进产业转型，还需要国家继续加大支持力度。

    此外，资源枯竭型地区要把国家资金作为引导，不是说上面给多少钱就办多少事，而是要通过政策引导，激活民间资本，放大政策效应“在转型中，我们是急不得、慢不得、也等不得，我们希望再搞两个‘五年计划’，推动耒阳经济、社会稳妥转型，防止大起大落。”蒋云良说。

    资源枯竭型城市转型重在解决民生

    在资源型城市，往往是少部分人一夜暴富，而更多人则做出了重大牺牲，环境被破坏，职业病高发，治安恶化，风气败坏等，一系列社会问题随之产生。《经济参考报》记者在耒阳采访时发现，以解决民生为主的社会转型成为该市资源枯竭型转型探索的重中之重。

    “国在山河破”之窘

    长期以来，耒阳因煤兴市，几十年的开采使得耒阳连续10年跻身湖南经济十强县。但随着无序开采和资源日益枯竭，与其它资源枯竭型城市一样，除了经济面临可持续发展压力外，耒阳的社会发展也遭遇一系列困局。

    过度、无序的开采，使得矿区的自然环境受到严重破坏。采空区开始沉陷，水系、生态环境都被破坏了，当地居民怨声载道，一些老百姓形象地称之为“国在山河破”。

    记者从耒阳市发改局了解到，截至2008年，耒阳共有1.3万多公顷的植被遭到损坏；2000多处农田、水利、道路等设施遭受不同程度的破坏；采空区和沉陷区需要治理的总面积分别高达4995公顷和8660公顷；有230多万吨煤矸石等废渣到处堆放，乡间的道路被运煤车压得坑坑洼洼，原本绿色的山丘蒙着黑色的煤渣。

    与此同时，一系列社会问题开始酝酿、发酵、爆发。尤为突出的是“七多”问题：失业矿工多；患病人数多；贫困人口多；企业欠缴或挂账的社会保险费用多；棚户居民多；反映问题群众多；发案多。

    耒阳市市委书记唐学石深有感触地说，对耒阳来说，国家实施资源枯竭型城市转型战略非常及时、正确和有效。“社会贫富不均，引发的矛盾和问题频发，已经到了非转型不可的时候了。”

    转型成果惠及民生

    在耒阳市大市乡新田坪村安置点，65岁的刘鑫成在新建的安置房里悠闲地逗着小孙子，房屋里空调、冰箱等一应俱全。刘鑫成自1979年来到耒阳白沙煤矿一班，一直住在沉陷区20平方米的简易工房里。老人告诉记者：“我过去一直担忧脚下的地和墙上的裂缝，去年我搬进政府建的安置房，如今没什么担忧的了。”

    生态修复、矿工搬迁、道路修复、农村环境整治……一系列措施的实施，逐步改善了矿区民生环境。“以前耒阳到处是黑的，现在看上去干净多了。”当地老百姓说。正是这样的修复，让当地群众感受到了国家资源枯竭型城市转型的政策实惠。

    ———　2007年至今，耒阳市共有1.2万余户采煤沉陷区房屋受损户得到货币补偿或搬迁安置，占总户数的25%；一批受损学校、医院、道路、电力、通讯等基础设施和人畜饮水等民生工程得到重建和修复。

    ———近5年来，为矿工新提供就业岗位1.5万余个，培训失业矿工1.88万人次，安置失业矿工再就业6500多人，再就业率达到67%。

    ———近5年来，耒阳市矿工养老保险参保率从40%提高到75%，达到1.36万人；矿工医疗参保率由62%提高到88%，达到1 .6万人；矿区职工低保覆盖率由72%提升至100%，达到7800人。

    ———自2007年以来，耒阳共投入资金1 .45亿元，兴建211处饮水安全工程，其中矿区165处，占比78%。30.5万人的安全饮水问题得到解决。

    ———近5年来，耒阳共投入资金2.8亿元，新建或维修改造46所沉陷区学校，12万名矿区学生的就学条件得到改善。

    民生保障任重道远

    然而，几十年的煤炭开采，对当地造成的“沉疴”绝非短期就能清除。虽然在国家大力支持下，耒阳市加大了环境整治力度，但因采煤而形成的生态环境恶化情况依然十分突出。

    记者从耒阳市发改局了解到，目前耒阳综合治理恢复率仅为21%。仅白沙、永耒等矿区的采空区、沉陷区面积就高达53.7平方公里和115平方公里；全市还有157处地质灾害、27所学校、395公里受损道路、400多处损毁水利设施未能得到修复，环境恢复难度很大。

    一系列历史原因造成诸多民生保障难题。2011年，耒阳全市有失业矿工5543名，再加上因矿区生态恶化而被迫弃耕农民8万余名，矿工就业压力很大。多年来，全市煤矿企业拖欠矿工社保金，历年欠缴或挂账的社会保险费高达1 .2亿元，矿区居民职业病、癌症发病率一直居高不下，还有7800人一直处于城乡最低生活保障线以内。

    除了历史包袱外，随着当地对部分煤矿的整合关闭，一系列新困难也开始显现。

    根据国家相关要求，年产9万吨以下的矿井要关闭，这些矿井在整合关闭的过程中，又存在着工人失业等问题。记者在一家煤矿采访时，负责人谈到，他们有一个矿井产煤7万吨，关闭后有460名职工失业，其中一些职工原本是附近农民，失业后很容易成为当地的社会问题。

    一场黑与绿的“博弈”

    黑色的煤炭是耒阳市的支柱产业，正是依靠煤炭，耒阳市成为湘南经济最发达的地方。前些年，煤炭价格不断上涨给耒阳带来了滚滚财源，涌现了一大批身家过亿的“煤老板”。在这些老板的“奢靡”消费拉动下，耒阳市物价指数逐年抬升，宾馆、酒店消费畸高，“连擦皮鞋都比别的地方贵一块钱”。

    与黑色的煤炭产业形成强烈反差的是绿色的油茶产业。耒阳是我国的“油茶之乡”，历史上最盛时期种植面积达120万亩。曾几何时，一到油茶成熟季节，万人上山采油茶，场面十分壮观。

    值得注意的是，这一“黑”一“绿”两个产业在耒阳不断“博弈”。近20年来，与煤炭火爆形成鲜明对比的是，耒阳油茶产业衰落了，品种陈旧、效益低下、茶园荒芜、农民外出务工，油茶逐步淡出人们的视野。

    “煤炭终究有一天会挖完！”耒阳市市委书记唐学石认为。2007年初，耒阳市讨论确定了经济转型的战略思路，并将经济转型工作确定为当地党委政府的中心工作。通过实践总结，耒阳市逐步完善了经济转型的思路，明确从黑色煤炭产业向绿色油茶和旅游产业转型。

    当地干部介绍，耒阳市提出经济转型之初，一些干部群众并不理解，认为耒阳市近几年经济发展很快，为什么要强调资源枯竭、实施经济转型？趁这几年煤炭行情看好，应该抓住时机大力发展煤炭产业，发展油茶周期长、见效慢，什么年头才能看到效果？

    唐学石说，随着油茶新品种的推出，产油量从过去的每亩七八斤提高到现在的七八十斤，按照目前市场价格测算，每亩产值可达2000元以上。如果种植面积恢复到120万亩，则每年产值有24亿元，相当于目前煤炭产业产值的一半。更为重要的是：油茶产业是可再生的，而煤炭是一次性的；油茶产业生态效益良好，而煤炭产业造成地表沉陷、水毁，大量树木被砍伐用作矿木等，在获取经济效益的同时，往往极大地破坏了当地环境。

    在距离耒阳市区数十公里的地方，有一片面积达10多万亩的竹林，是湘南地区最大的竹海，生态景观十分浓郁。然而，这片名为蔡伦竹海的下面，却埋藏着各种各样的有色矿。矿产品只要挖出来就能卖成钱，也可以富裕当地财政，目前已经有个别企业在开采。到底是通过开采发展矿业经济，还是保护绿竹发展旅游产业？耒阳市选择了后者。

    竹海范围内大大小小各种各样的矿还有十多个，有开采大理石的，有开采有色矿的，对植被的破坏极其严重。而且，这些矿产品几乎都是初级产品，老百姓得不到实惠，政府财政也不增收。政府如果不管，睁一只眼闭一只眼，将来会后悔不迭。因此，蔡伦竹海要实施旅游开发，重点是保护生态环境。而发展旅游业既能保护生态环境免受破坏，还能使更多人增加收入。

    基于种种分析，耒阳市决定通过煤炭财政大力支持竹海的旅游开发，并以蔡伦竹海为龙头，带动整个耒阳旅游业的发展。据统计，2012年，蔡伦竹海景区已经接待游客27万人次，实现综合收入1800多万元。

    “我们不要带血的G D P，不要带血的财政收入。五年后再来看耒阳，我们基本可以完成由黑到绿的转变。”蒋云良自信地说。

    绿与黑的“博弈”，背后体现出耒阳执政者理念的转换。

    （本版稿件均由记者张春保、丁文杰采写）

    ▲耒阳市东湖圩乡植被恢复前现场

    耒阳市东湖圩乡植被恢复后现场

    资料照片