中央财经大学中国社会保障研究中心近日发布了《中国社会保障发展指数报告2012》，报告显示，2011年我国社会保障在中低水平运行，各地发展不平衡问题仍然突出。养老保障发展总指数的前三名分别是山东、新疆与海南。

    从最引人关注的城镇职工养老保险的“替代率”指标看，不同地区间差距较大。2011年最高省份的养老金替代率为71.34%，最低省份的养老金替代率为36.97%，两者相差34个百分点。

    保障水平整体下降

    报告显示，2011年社会保障覆盖面不断扩大，但保障水平呈下降态势；可持续性在中位运行，有下滑态势；高效性在低位运行，呈下降态势；公平性在高位运行，总体有所改善。

    从社保制度覆盖情况看，全国城乡养老保险参保率明显提高。全国城乡养老保险参保率不断扩大，由2010年的39.00%，上升到2011年的59.26%。全国城乡养老保障覆盖率水平不断提高。由2010年的42.78%，扩大到2011年的62.38%。

    但值得注意的是，尽管全国养老保险待遇有所提高，但替代率呈下降趋势。报告显示，全国城镇职工养老金支出由2010年的月人均1395元，提高到2011年的1558元，待遇水平有一定提高。但同职工平均工资对比，基本养老保险替代率略有下降，由2010年的51.92%，下降到2011年的51.18%。

    “替代率”是衡量养老保险保障水平的一个主要指标，简单说可以被理解为劳动者退休时，养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率，替代率下降意味着养老金的保障水平也相应贬值。按照国际经验，养老金替代率大于70%，即可维持退休前的生活水平；如果达到60%-70%，即可维持基本生活水平；如果低于50%，则生活水平较退休前会有大幅下降。此外，国际劳工组织《社会保障最低标准公约》规定，养老保险最低替代率为55%。

    “由于受通货膨胀、社会平均收入以及社会发展状况等因素影响，养老金的绝对数额不能准确反映不同时期、不同地区离退休人员真实的养老保障程度。而养老金替代率这一相对指标却能够规避上述因素的影响。”中央财经大学中国社会保障研究中心主任褚福灵对《经济参考报》记者表示。

    分析人士认为，尽管养老金替代率下降的压力在全世界普遍存在，但原因并不相同。发达国家养老金替代率下降，主要缘于人口老龄化带来的财政负担，迫使政府不得不降低养老金待遇。而中国的养老金替代率下降却是产生在企业职工养老金“九连增”的背景下，主要在于养老金提高幅度没有赶超职工工资增长率。

    另一方面，一些企业为职工缴费基数低，甚至按最低标准交够15年就停止，这也是导致企业养老金替代率偏低的原因之一。

    地区不平衡问题突出

    报告显示，各地发展不平衡的问题仍然突出。2011年社会保障发展总指数的前三名分别是北京、广东与新疆；2011年养老保障发展总指数的前三名分别是山东、新疆与海南。

    从全国养老保险负担系数指标看，各地区差距非 常 明 显 ，最 高 省 份 的 养 老 保 险 负 担 系 数 为0.6324，最低省份的养老保险负担系数为0.1087，表明在养老负担方面存在明显不均衡。

    从基金结余情况看同样如此。2011年全国基本养老保险基金结余系数为1.5274，基本处于合理区间。但各地区养老保险基金结余系数差距明显，最高省份的养老保险基金结余系数为4.0656，最低省份的养老保险基金结余系数为0.5613，表明在养老保险基金结余方面存在不均衡。

    最引人关注的是城镇职工养老保险的“替代率”。从这一指标看，不同地区间差距较大。2011年最高省份的养老金替代率为71.34%，最低省份的养老金替代率为36.97%，两者相差34个百分点。

    养老金“双轨制”形成待遇差

    机关事业单位人员与企业职工养老金“双轨制”下，两者待遇差距一直是社会各界关注的焦点。褚福灵计算，中国事业单位和机关单位的养老金替代率居高不下，总体维持在92%至107%水平。

    但对此专家认为，差距大不是绝对的大，差距大小首先和现在企业制度本身的内在因素有关“缴费年限低、缴费基数低，总体养老金水平就要低。”褚福灵解释影响养老金差距的因素。第一，缴费年限偏低，有的交15年就不交了，甚至还有提前退休，个人账户积累很少，自然就低。第二，缴费基数低，现在北京平均工资五千，缴费基数如果能达到80%或者70%，就很不错。缴费有一个区间，即60%到300%，大部分是就低交，在这种情况下，企业养老金必然会偏低。

    “调查发现，一些企业老总养老金高于机关事业单位，因为交的基数高，还有补充养老金，”褚福灵说：“不能一概而论企业养老金就低，尽管养老金高的人是极少数，但是如果都按时交，都交了20年、30年，企业养老金也不一定低。”

    此外，对于解决待遇差距问题是否只能采取“双规合并”的方法，各方一直存在争议。褚福灵认为，公务人员退休保险制度也要在社会保险的总体原则下制定，大方向是明确的，但公务员和机关事业人员的保险制度最终与企业职工基本保险制度仍会有一定区别，这是由于劳动性质不同决定的。

    “有人说参加保险制度吃亏，因为职工缴费公务员不缴费。对这个问题要做一个客观的全面认知。”褚福灵认为，企业主要是面向市场部门，如果破产就无法保障职工退休等福利的支付，因此不宜实行退休制，而是实行养老保险制度。而机关事业单位是公益性的，所以其经费也通常来自国家财政拨款。就世界范围来看，这一部分人也不都纳入社会保险制度，或者纳入也有一些特殊制度安排。“比如美国，老公务员也不纳入。即使有一些人纳入了，但是制度和我们企业职工的制度也是不一样的，而是有一个特有的制度，相当于我们职业年金或者企业纳金。”

    因此，褚福灵认为，即便是公务员和机关事业单位都纳入国家基本的养老保险制度中，但是整个制度的架构可能与企业职工的基本保险制度还有一定不同，或者说他的保障还应该更加充分，保障水平应该相对较高：“这一点应当理解，这是由于劳动性质不同决定的，也是各国的惯例做法。”褚福灵说，“破除养老双轨制是个复杂的过程，是极其艰巨的。改革是利益的调整，一定要循序渐进，逐步调整。”