京津冀地区是我国最重要的政治、经济和文化中心，但三地发展很不平衡，且资源节约和环境保护形势日益严峻，已成为制约京津冀区域发展的瓶颈。在中央的协调下，京津冀一体化已进入快速发展阶段，在法治一体化模式的指引下，有关规划正在制定，亟须建立与之相适应的区域治理法制、体制和机制。如何在法治的框架内进行有效的区域环境共治，关系京津冀环保一体化的成败，为此建议尽快制定《京津冀地区环境保护条例》，设立“环境保护专项工作领导小组”，建立共治对接平台，共同推进京津冀环保一体化有序进行。
一、制定《京津冀地区环境保护条例》，为京津冀环保一体化提供法制保障
为使京津冀环保一体化井然有序地运转起来，有必要制定我国首个《京津冀地区环境保护条例》(以下简称《条例》)，第一，条例的起草由环境保护部会同三地政府共同开展，成熟后报国务院审议发布。第二，条例的结构包括立法目的、基本原则、适用范围、基本政策、管理体制、生态建设、信息监测与共享、统一应急、保障措施、法律责任等。第三，条例的内容应与国家和有关部委已经出台的法律、法规等相互衔接和支撑，有关部门和三地政府可联合发布实施该《条例》的办法，如《京津冀地区大气污染防治办法》、《京津冀流域污染联动防治办法》、《京津冀地区土壤污染防治办法》等。其中《京津冀地区大气污染防治办法》应与已经出台的《大气污染防治行动计划》(简称“大气十条”)、《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》进行衔接；《京津冀流域污染联动防治办法》的制定须结合即将全面实施的《水污染防治行动计划》(简称“水十条”)。《京津冀地区土壤污染防治办法》应考虑融合正在制定的《土壤污染防治行动计划》(简称“土十条”)。
二、设立“环境保护专项工作领导小组”，为京津冀环保一体化提供法治体制保障
目前，国家层面已设置“京津冀协调发展领导小组”，按照逻辑，其下应设立“环境保护专项工作领导小组”，负责京津冀、长三角、珠三角等地区和流域的环境治理工作，具体包括区域与流域的规划制定、环境监测和预警应急等。在三个地区的环境共治推进工作中，根据当前任务的轻重缓急，可优先开展京津冀环保一体化工作，“环境保护专项工作领导小组”可灵活下设：大气污染防治工作组、流域综合管理工作组、土壤污染防治工作组等。在京津冀环保一体化推进过程中，大气污染防治小组既需要和环境保护部污染防治司互有衔接，又同时必须与京津冀三地环保部门建立互通。目前，北京市环保局已成立“京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”办公室，其中“大气污染综合治理协调处”受京津冀及周边地区大气污染防治协作小组办公室的委托，承担京津冀及周边地区大气污染防治协作等的具体联络协调工作。拟设立的“环境保护专项工作领导小组”下大气污染防治小组可与已成立的北京市环保局“大气污染综合治理协调处”相互对接雾霾联防联控工作，这种对接可作为先行示范，为“环境保护专项工作领导小组”与天津、河北的后续对接提供重要借鉴，也为长三角、珠三角等地区和流域的环境保护、协调和监督工作提供共治经验。
三、建立区域环境共治对接平台，为京津冀环保一体化提供法治机制保障
在政府主导的架构下，建立由国家部委、三地政府、相关企业、社会组织和个人有序参与的京津冀环保一体化共治对接平台。平台由“环境保护专项工作领导小组”主管，通过《条例》约定其工作机制，包括：“环境保护专项工作领导小组联席会议”机制和“环境保护社会共治”机制。可在环境保护部官方网站建设“环境保护专项工作领导小组”板块，其下开设共治对接平台子版块作为载体。
(一)建立“环境保护专项工作领导小组联席会议”的协调法治机制。在京津冀环保一体化推进工作中，可率先尝试“环境保护专项工作领导小组联席会议”机制，其经验可为长三角、珠三角的环保共治提供示范和参考。第一，会议形式可采用“轮值”模式，在三地轮流举办。第二，会议内容可根据民众关心的焦点问题优先设置。例如定期召开雾霾治理联防联控工作会议，通报我国重点区域和城市空气质量状况，公布阶段性治理成果，交流三地治霾策略。第三，参会成员应包括各类机构代表。三地的利益相关者都可以在其中发挥重要作用，听取民声，发挥民长。第四，会议形式力求丰富多样。会议环节可包括代表宣讲+互动讨论+实地考察+后期反馈等。“代表宣讲”一般是参会代表在会场内作会议报告，融合多媒体视频、音频等手段进行全方位展现。“互动讨论”可采取头脑风暴模式，鼓励代表积极发言。“实地考察”是力求让参会代表获得直观的感性认识，可针对污染河段进行场地踏勘，到“三高”企业了解节能减排工艺流程等。“后期反馈”是对参会代表进行会后跟踪回访，收集意见及建议，及时反馈到“环境保护专项工作领导小组”相关部门进行汇总提炼，作为下次拟定会议议程的重要参考。四个环节互为补充，相得益彰，使“环境保护专项工作领导小组会议”机制真正发挥综合统筹的作用。
(二)建立“环境保护社会共治”法治机制。建立“环境保护社会共治”机制，其成员应包括利益相关方代表，如京津冀三地的政府官员、企业职工、N G O组织成员、社区居民等。基于目前我国社会组织发展还不健全的现状，可以考虑让政府发起，各类机构在不同领域，从不同程度逐步参与到京津冀环境保护共治工作中来。如企业对环保产业及绿色投资的管理决策、居民生活方式向低碳化的转变、召集代表参会表达意见及共同监督政策制定过程等。各类主体广泛参与，积极互动，有利于克服单一部门权力扩张、视野狭窄的弊端，有利于统筹利益相关方的权责平衡，最大限度地发挥监督、制约及共赢的力量。
(作者单位：国务院发展研究中心)