科学编制“十三五”规划，关系到全面建成小康社会奋斗目标的实现。《经济参考报》记者在东中西部多个省市调研发现，相对于经济的快速发展，民生保障和公共服务建设滞后成为全面建成小康社会的主要短板。当前区域发展不平衡和城乡差距较大等问题，也将制约全国同步建成小康社会的进程。

基层干部和有关专家建议，“十三五”规划宜增加细化民生保障的约束性指标，像落实发展指标一样落实民生任务。同时以破解城乡“四元”结构为突破口，缩小城乡差距，打造全面协调发展区域战略的升级版本，从主要配置和协调地区间的经济资源，向全面配置和协调地区间经济资源、社会资源和生态环境资源转变，实现全国基本同步全面建成小康社会的目标。

“经济像高铁，民生待加强”

受访的基层干部和专家普遍反映，在全面建成小康社会过程中，2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番的经济建设目标实现难度相对较小，而以民生保障和公共服务均等化为重点的社会建设相对滞后且任务艰巨。

安溪县曾经是福建最大的国家级贫困县。安溪县县长高向荣说，经过多年建设发展，安溪已经成为全国县域综合实力百强县，“十二五”时期经济发展像高铁建设一样突飞猛进，但民生改善力度还很不够，偏远山区群众的民生问题仍很突出，目前安溪还有6万贫困人口，全面建成小康社会的压力很大。

福建省晋江市围绕“农业转移人口市民化”，在全省率先实行城乡就业、优扶、低保、新农合、城乡居民养老等“城乡一体化”。但晋江市委书记陈荣法坦言，民生保障做得远远不够。“当前最主要的民生问题是医疗保障比较薄弱，大病致贫的现象仍然比较突出。”

海南省三亚市市长吴岩峻说，尽管近年来三亚不断提高医疗保障、社会保障及教育生均投入水平，但公共服务均等化程度仍不高，远不能满足市民需求。

“民生改善任务艰巨。”河北省发改委有关负责人表示，河北省居民收入水平偏低，收入差距仍然较大，还有512万农村贫困人口。“在教育、医疗、文化、养老等社会事业领域，供水、供热、公交、生态保障等公共服务领域，供给规模和服务质量与城乡居民日益提高的需求不相适应。”

在经济相对发达的广东省，民生保障和改善也不容乐观。2013年，广东省农村低保标准排名全国第15位，城市低保标准排名全国第20位，最低生活标准城镇和农村补差水平排名全国20位左右。

广东省发改委主任李春洪表示，基本公共服务供给不足、供给不平衡，已经成为制约经济持续健康发展的重要障碍。珠三角地区的医疗机构、床位、医师密度是卫生资源最弱的粤东地区的2.15倍、2.23倍和2.35倍。

社会规划唱“配角” 地方民生财力吃紧

过去的五年规划中，社会规划相对于经济规划比较薄弱；而地方财力吃紧，加大了改善民生的难度。

李春洪认为，我国的五年规划更偏重于经济规划，社会规划相对滞后于经济发展水平。尽管“十二五”规划将就业、最低工资标准、养老医疗保障水平等部分民生问题列入约束性指标，但是地方政府仍然更偏重于经济建设。

一位地方官员说，虽然上级要求搞民生保障，但由于在经济建设方面有更明确的指标要求，“比如要完成每年的固定资产投资指标，就要上项目、搞拆迁，但对征地拆迁后的民生安置就没有那么重视”。

中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁认为，从当前来看，政府职能的转变尚未真正落实，大部分地区尚未把公共服务当作第一要务，仍把GDP增长、扩大投资当作首要目标。“必须改变政府的激励机制和行为方式，使得政府在经济和社会发展中扮演更均衡、更有效的角色。”

基层干部认为，目前的社会规划中民生指标导向还不够突出。朱华友说，海南“十二五”规划中有20多个指标，但对医疗保障、社会管理、资源环境等社会建设的约束性指标，导向仍不够明确。

财力吃紧，也使得地方政府改善民生缺乏动力。河北省武安市委书记张臣良说，地方债包袱很重，“明年开始实行新预算法，对地方举债的要求更严，一系列基础设施和民生工程的资金还没有找到出路”。

福建中部某县的一位主要领导说，中央、省市各级项目都要地方配套资金，导致地方债务越来越多，无法腾出更多的财力解决民生问题。“比如我们现在的财力就做不到均衡教育，农村偏远地区的医疗教育水平和城市相比仍有很大差距。”

陈荣法给记者算了一笔账，晋江在农民工市民化过程中，一个市民的公共服务和民生保障的成本大概是16万元左右，地方财政负担较重。

落后地区同步奔小康成最大挑战

“落后地区如何与发达地区基本同步全面建成小康社会，是‘十三五’时期我国区域发展面临的最大挑战。”清华大学国情研究院院长胡鞍钢说。

“我国各个区域的经济发展水平差距较大，区域发展不平衡问题突出。”国家开发银行研究院副院长黄剑辉说，从总量来看，广东2013年GDP超过6万亿元，超过了印度尼西亚的GDP，而西藏的GDP仅约相当于广东的1/77。从人均来看，北京、上海、天津人均GDP均超过1万美元，天津人均GDP达到1.6万美元，相当于世界第13位乌拉圭的水平，而贵州的人均GDP则不到天津的1/4。

保护环境和发展的深层次矛盾日益凸显，在中西部区域开始呈现。海南省统计局局长符国瑄说，海南既是最大的经济特区，也是欠发达地区，既面临加快发展和全面建成小康社会的压力，同时又受到资源环境的约束。

部分省市内部区域发展不平衡问题也非常突出。广东省体制改革研究会会长周林生说，珠三角内部之间、珠三角与粤东西北之间的发展极度不平衡，以潮州、韶关、茂名等地为代表的粤东西北12个地市，其地区总面积虽然占到广东省60％以上，但经济总量却仅占约20％，人均GDP尚未达到全国平均水平。

除了区域差距外，城乡差距成为全面建成小康社会的另一个短板。高向荣说，大量农村地区实现全面小康的压力大、任务繁重，“十三五”时期亟须在偏远农村贫困地区加大投入，提升底部。

国务院扶贫办国际合作和社会扶贫司副司长刘书文也认为，全面建成小康社会最艰巨、最繁重的任务依然在农村，特别是在贫困地区。目前中国仍有8000多万贫困人口，湖南、河南、广西、四川、贵州、云南6个省份的贫困人口都在500万以上。

胡鞍钢认为，“十三五”时期，我国城乡的二元结构将进一步演化成独特的城乡四元结构，即农村地区的二元结构（农业部门与非农业部门）和城镇地区二元结构（户籍人口与非户籍人口）。“它们将长期并存，此消彼长，成为这一时期最突出的挑战。”

设定约束性指标 落实民生任务

有关专家建议，“十三五”规划中要充分体现发展目标的“两重性”。在市场能够起决定性作用的领域，尽量减少行政干预，通过设定预期性指标，切实发挥好对市场的导向作用；在政府必须强化责任的公共领域，强化对政府职责的刚性要求，设定约束性指标，像落实发展指标一样落实民生任务。

一是更加突出社会和生态建设，纳入约束性指标考核。朱华友、张臣良等基层干部认为，“十三五”时期要从主要考核经济指标向考核民生保障和改善、公共服务均等化等社会指标倾斜，把教育医疗卫生，以及群众反映强烈的空气质量、食品安全等问题纳入约束性指标。

山东省发改委宏观经济研究院经济研究所所长高福一建议，“十三五”时期保持一定经济增速的同时需要考虑资源的上限和生态红线，土壤污染、地下水污染都应纳入约束性指标。“过去求温饱，现在求环保，过去奔小康，现在奔健康。”湖南省委常委、长株潭两型试验区工委书记张文雄说，必须加大资源节约、环境保护方面指标的权重，进行科学评价。

二是实现社会保障制度统一，推动政府角色转变。中国经济体制改革研究会顾问宋晓梧、中国（海南）改革发展研究院院长迟福林等专家建议，应以基本公共服务均等化、公共设施基本完备，作为衡量省、市、区是否协调发展的主要指标，以利于保证全国政令统一、市场统一。“十三五”期间，应更加突出民生保障，逐渐使政府从经济运行的第一线抽身出来，切切实实退到“幕后”，成为公平的维护者和公共事业的推进者。

三是明确划分各级政府事权财权，为地方政府落实民生任务提供财力支撑。受访专家建议，“十三五”时期，应按照公共财政框架和基本公共服务均等化要求，明确界定各级政府的事权，落实与之相匹配的财力。建议探索逐步将基本公共服务事权适当集中到中央，由中央统筹平衡各地基本公共服务标准，并建立全国统一的基本公共服务经费保障机制。

四是突出社会治理转型，建立协调利益关系的体制机制。迟福林认为，“十三五”规划编制要突出社会治理转型，着力依靠转型改革建立协调利益关系的体制机制，并为创新社会治理奠定坚实基础。扩大中等收入群体比重应当成为“十三五”社会转型的重要目标，建议实施中等收入群体倍增计划，实现到2020年中等收入群体规模达到6亿人左右，比重达到40％左右，初步形成橄榄形社会新格局。

以“四化”破解城乡“四元”结构

专家认为，城乡一体化是全面建成小康社会、实现城乡共同富裕的必然要求。“十三五”时期促进城乡一体化的基本思路是，通过新型城镇化、工业化、信息化和农业现代化的“四化”同步，破解城乡“四元”结构难题。“农业现代化、农村工业化、农民工市民化和基本公共服务均等化是‘四化’同步发展的具体抓手，也是破解城乡‘四元’结构的根本途径。”胡鞍钢说。

一是通过推进农业现代化，促进现代农业要素增加和集聚，促进农业劳动生产率的大幅度提高。中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立建议，要打破农村土地改革会冲击农户在农村的经济主体地位的思维定式，释放土地和劳动力的潜力。

二是通过推进农村工业化，继续发展乡镇企业，支持返乡农民工创业，提高农民家庭非农收入及财产性收入。鼓励引导城市工商企业向农村扩散、产业链条向农村延伸，集聚农村土地、人力和自然资源，实现城乡产业互动融合，加速农村工业化进程。

三是通过推进农民工市民化，使得农民工既能够乐业又能够安居，享有与城市居民同等的国民待遇。迟福林建议，“十三五”时期要让农民工成为历史，应明确把“到2020年人口城镇化不低于50％”作为约束性指标。

四是通过推进城乡基本公共服务均等化，形成以政府主导、广泛参与、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快城乡公共服务水平和生活水平的趋同。上海社科院世界经济研究所副所长权衡认为，我国城乡一体化发展的关键是做好新型城镇化建设，建立高质量的、均等化的城乡公共服务体系。

打造全面协调发展战略“升级版”

基层干部和专家认为，推动区域均衡发展，是增强可持续发展能力的根本途径。“十三五”时期促进各地区共同全面建成小康社会，需要从主要配置和协调地区间的经济资源，向全面配置和协调地区间的经济、社会和生态环境三大资源转变，打造全面协调发展区域战略的升级版本。

一是分类指导，完善指标，对不同地区采取不同政策。胡鞍钢建议，用人类发展指标代替人均GDP指标对31个地区进行分类指导，强化主要基本公共服务指标，制定最低服务标准；分类开发，加大生态补偿机制建设，实现主体功能区布局；在中西部地区打造若干个大城市群，以打造丝绸之路经济带为抓手，促进内陆开放。

二是增加有效投资应与区域协调发展战略调整相匹配。上海社会科学院院长王战建议，将降低运输物流成本的立体交通作为“十三五”重点投资方向，依托长江经济带等区域战略发展内河航运。“因为水路运输成本最低，水运、公路、铁路的运输成本是1：10：100，只有运输成本降低了，东中西部才能协调发展。”

三是强调省区之间互联互通，改变区域发展版图。迟福林建议，通过适当调整行政体制实现区域的资源整合和协调发展，或在不改变大的行政体制下，首先促使区域间达到规划、土地利用、基础设施、环保、社会政策的统一。改变中国区域发展版图，更多强调省区之间的互联互通，产业承接与转移。

部分受访专家还建议，实行三个重大项目倾斜政策，以促进区域城乡协调发展。一是保障性住房项目向欠发达城市倾斜。二是绿色经济项目向欠发达地区优先配置。三是小额信贷项目向农村倾斜。