党的十八届三中全会《决定》提出，允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济，并将混合所有制经济明确为基本经济制度的重要实现形式。这是改革的重要部署，也是理论的重大突破。

然而，在实际操作中，混合所有制经济却很难混合。一些专家学者和基层人士认为，法律法规不完善导致产权平等保护制度落不到实处，成为混合所有制经济难“混”的重要原因。专家和业内人士呼吁应尽快完善产权平等保护制度，消除影响混合经济发展过程中的法律“瓶颈”，促进混合经济实现快速健康发展。

一个“小”案件引发大讨论

2014年10月27日，成都市成华区法院以挪用公款和私分国有资产罪判处高蓉有期徒刑7年。此案宣判后，很快在法学界和社会上引起广泛关注和讨论。

高蓉原是四川中经公司的一名股东。2003年，中国电子进出口总公司（以下简称“中电总公司”）的全资子公司——国有企业中电西南进出口公司（以下简称“中电西南公司”）陷入经营困境。时任总经理刘德安找到高蓉，希望进行项目合作，推动企业改制。

2003年3月27日，中电总公司和高蓉等7个人组成的团队签署了协议书（以下简称“03协议”）。这份协议明确：中电总公司与高蓉团队以债转股的形式，分别持有中电西南公司45％和55％的股份。双方还约定，高蓉担任总经理，前任总经理刘德安在新公司中担任副总经理。

据了解，合作以来，中电西南公司做了很多海外工程总承包项目，合同总金额有上亿美元，项目利润有上亿元人民币，职工年收入从当初的一两万元提高到一二十万元。合作，使一个负债累累、濒临倒闭的企业起死回生。

然而，好景不长。2013年7月23日，成华区检察院以涉嫌私分国有资产、挪用公款，对高蓉进行刑事拘留。

检方的卷宗资料显示，此案件的线索来源于群众举报。

检方调查显示，2009年底，高蓉等人商量后决定成立亚特兰蒂斯公司，以承接安哥拉二期工程中的项目，并于2010年1月，以另外四个自然人为名义股东组建了亚特兰蒂斯公司。在安哥拉二期工程的招标中，四川紫星电力工程有限公司中标，随后又将其中一部分工程分包给亚特兰蒂斯公司。起诉书说，为了让亚特兰蒂斯公司符合施工资质要求，高蓉等人决定增加注册资本。此后，中电西南公司将1000万元的信用额度以承兑汇票的方式开给亚特兰蒂斯公司。正是这笔钱，高蓉被指控为“挪用公款”。

起诉书还称，2007年底，高蓉安排公司财务人员董某某以董个人名义开立个人账户，在2007年底至2008年初先后从中电西南公司账户中取走150多万元，存入董某某的个人账户。2008年2月3日，从董某某个人账户中取款130多万元，以补发公司职工应发未发工资、2007年绩效工资、工会春节活动经费、项目奖金为由，向公司部分职工发放了90余万元，其中高蓉分得13.7万元。检方据此指控高蓉“私分国有资产”。

此案宣判后，国内多家媒体作了报道和转载。焦点主要集中在两点：合作后的中电西南公司是否是国有企业？高蓉是否是国企高管？

合作后的公司是不是国有企业

成华区检察院和成华区法院认为，合作后的中电西南公司还是国有企业；高蓉受中电总公司聘任为总经理，就是国企高管。“既然是国有企业和国企高管，高蓉的行为就构成挪用公款和私分国有资产罪。”时任成华区检察院检察长、后调任成都市检察院副检察长的苏云说。

中国政法大学教授陈光中、樊崇义、阮齐林、赵旭东，中国人民大学教授陈卫东，北京师范大学刑事法律科学研究院院长赵秉志，清华大学教授张明楷，北京大学教授甘培忠等专家认为，该案被告人高蓉与中电总公司及中电西南公司本来毫无关系，是2003年3月27日中电总公司与以高蓉为代表的七名自然人签订的“协议书”才使双方走到了一起并进行经济合作。从03协议确定的双方合作条件足以看出，这是一起典型的合伙经营的合作关系。合作后的中电西南公司其实质就是混合所有制企业，高蓉也就不是国家工作人员，其“挪用公款”其实是正常的银企融资，“私分国有资产”是行使企业自主经营决策权。因此，挪用公款和私分国有资产的罪名不能成立。

上述这些专家们还认为，成华区法院的这一判决是对民营资产的严重侵权，是混合所有制改革的退步。

一些民企害怕参与混合所有制改造

据了解，类似发生在混合所有制经济中的案件在全国并不是个案。如王老吉案以及新华都集团董事长陈发树诉红塔集团股权纠纷案，都在国内引起较大争议。

全国律师协会副会长、四川律师协会会长刘守民说：“这些案件在民营企业家的心中留下了阴影，从而影响了混合所有制经济的发展。”

记者调查发现，目前一些民营企业家对混合经济顾虑重重，担心在“混”的过程中由于产权平等保护制度不完善而使自己的利益受损，产权平等保护制度不完善制约混合所有制经济发展。

国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁分析混合所有制经济为何难“混”时认为，对混合所有制，一些民营企业还是在观望，不敢轻举妄动。因为他们害怕参与国有企业改革、参与混合所有制改造。

在高蓉一案中，高蓉的辩护律师、中国政法大学诉讼法学研究院副院长顾永忠说：“保护国有资产无可厚非，但是，在现实中，保护国有资产却被广泛滥用。在高蓉一案中，这种倾向就很明显。”

据了解，在高蓉被成华区检察院刑拘后，成都市检察院就曾以“事实不清、证据不足、不构成犯罪”为由作出不予批捕的决定。但成华区检察院却坚持起诉，成华区法院也开庭审理并作出有罪判决。

顾永忠说：“2014年12月29日最高人民法院发布的《依法平等保护非公有制经济意见》就明确指出，要确保非公有制经济主体受到平等刑事保护，要坚持证据裁判原则，对非公有制经济主体或者其工作人员涉嫌犯罪的案件，经审理认为事实、证据存在疑问，不能排除合理怀疑的，应当依法宣告无罪。”

四川省人大原信访办主任周成良认为，十八大以来，发展混合所有制经济的热度很高，但是，民营经济的表现并不是那么“热情高涨”，其原因就是怕遇到发生在高蓉身上的这种事情。

专家们分析认为，产权平等保护制度不完善主要体现在以下方面：一是产权平等保护的前提不明晰，如资本性质、产权法律地位等核心内容未从法律上进行细化；二是现有法律中不平等保护的内容尚待梳理；三是缺乏第三方服务和外部制衡机制；四是缺乏与混合经济发展相适应的配套救济机制和对产权不平等保护等违法违规行为的追责制度。

尽快完善产权平等保护制度

采访中，专家们认为，关于混合所有制的一系列担忧，来自于根深蒂固的观念，来自于以往的失败经验，重塑国企改革的信心，只有靠法治、市场。从目前来看，发展混合所有制经济的关键是产权平等保护的问题。因此，这些专家呼吁应尽快完善产权平等保护制度。

首先，产权平等保护制度作为混合所有制的核心内容，必须要明确产权平等保护的前提。如界定资本性质，在法人实体中的产权取得，确认产权法律地位，厘清产权附着的条件和权利、义务与责任。顾永忠认为，高蓉一案之所以产生较大争议，就是因为对资本性质的界定不明确。“如果不从法律上厘清产权关系，那么随着混合所有制改革的推进，类似案件还将不断发生，并影响混合所有制经济的健康发展。”顾永忠说。

第二、产权平等保护法律体系需要着重解决产权保护不完善、产权人合法权益被侵犯、现行司法救济途径不完整等问题。陈光中说：“全面梳理现有法律中不平等保护的内容，在立法和执法实践中对现行各类产权平等对待，是平等保护的当务之急。”

第三、产权平等保护要有第三方的专业服务。刘守民说：“那些常年服务于各类企业的法律机构、审计评估机构等，它区别于政策制定者和执行者的视野，能形成一种客观公正的外部制衡机制。如果有第三方介入，类似高蓉的案件就会大为减少，对混合经济的影响也就会降到最低限度。”

第四、国家应承担产权平等保护责任，创建产权平等保护制度。周成良说：“我国目前产权争议解决机制主要靠民事司法解决，由于民事审判案件大量增加，一些产权争议得不到及时解决。因而要有相适应的配套救济机制。”高蓉被刑拘后，中电西南公司再次面临困境，在海外的业务完全停止，项目本身及违约造成的损失惨重。周成良说：“如果有相适应的配套救济机制，公司还能正常运转，海外项目还可继续推进。”

刘守民说，可建立产权保护基金，对侵权行为实行司法救济和社会公共救济机制，对受到不平等保护的产权主体予以先行赔付，以解决并缩小侵权行为所产生的不良影响；建立专门的产权争议解决机制，如设立产权争议解决调解中心和仲裁中心，对产权争议进行调解或仲裁。“还应建立健全对侵害产权、对产权不平等保护等违法违规行为的追责制度。”刘守民说。