作为深化农村改革的基础性工作，新一轮农村土地确权目前正在全国开展试点。虽在去年未被列入国家3个试点省份，江西省不等不靠、主动作为，率先开展新一轮农村土地确权，工作进度和成效走在试点省前列，成为“不是试点的试点”。

在开展土地确权的基础上，江西还积极建构农村土地流转服务体系，培育新型农业经营主体，开展农村土地承包经营权抵押贷款等，激活了沉睡多年的土地资产，释放了农业农村发展活力。

“不声不响”搞确权土地流转提速增效

宜春市铜鼓县带溪乡西村村的吴兴荣，是江西领到新一轮农村土地承包经营权证的第一人。今年66岁的他告诉记者，去年3月，当地开始开展土地确权，5月11日他就拿到了新的土地承包经营权证，前后只花了两个多月时间。翻开吴兴荣新的土地承包经营权证，他家9块地的编码、位置、形状、实测面积、东南西北四至界限、参照物、承包年限等详细情况，都标得清清楚楚。

宜春市农业局副局长易勇波说，2014年，宜春市按照江西省统一部署，推进以“定成员、准登记、确实地、赋真权、颁铁证”为主要内容的新一轮土地确权。目前，全市开展确权工作的乡镇有182个、行政村2284个、村民小组26678个，分别占总数的97.32％、99.60％和99.34％。

作为深化农村改革的基础性工作，土地确权涉及面广、工作量大。2013年，中央提出用5年时间完成这项工作，并于去年在山东、安徽、四川3省开展试点。由于工作难度较大，确权进展缓慢。截至目前，全国共有1988个县、1.3万个乡镇和19.5万个村开展了这项工作，约占全国总数的69％、40％和33％。

记者了解到，江西目前有确权任务的111个县市区、1501个乡镇，都已陆续开展了这项工作。其中，97％的村民小组完成了调查摸底公示，65％的村民小组完成了调绘勘测，49％的村民小组进行了调绘勘测公示，并于去年5月份开始陆续颁发证书。

江西省农业厅党委书记陈日武说，经过一年的努力，江西农村土地确权工作进度和效果，已“不声不响”地走在了全国前列，得到了国家农业部的充分肯定，认为工作比试点省份做得还好。目前已有福建、湖南、河北、河南等省农业部门前来考察学习。

记者在江西调查发现，这里的土地确权登记颁证工作不仅进度快，而且很平稳。到目前为止，没有发生一起出村组上访事件，最大限度地维护了农村社会稳定。对那些情况特别复杂、一时难以调解的矛盾和纠纷，江西的做法是，不为赶进度而急于求成，避免影响确权工作大局。陈日武说：“我们提出今年基本完成，就是坚持从实际出发，先易后难，剩下5％等今后时机成熟了再推进。”

土地确权的目的，在于促进现代农业发展，增加农民财产性收入。记者调研发现，在土地确权基础上，江西省积极建构农村土地流转服务体系，培育新型农业经营主体，开展农村土地承包经营权抵押贷款等，有效释放了农业农村发展活力。

随着土地流转的加快，江西省新型农业经营主体也呈现出加速涌现的势头。截至2014年底，全省家庭承包地流转面积973.8万亩，比上年增加50％，流转率超过30％；家庭农场从600家迅速增加到22000多家，种养大户、农民合作社较上年分别增加15％和29.8％。此外，农民还通过抵押、入股、出租土地等方式，拓宽了增加财产性收入的渠道。

牵住顶层设计“牛鼻子”尊重实际不搞“一刀切”

基层干部反映，新一轮农村土地确权的难点，在于政策上存在诸多不明确的地方，基层在操作时拿捏不准，因此不敢轻举妄动。

为破解这些难题，江西省先后派出100个调研组，深入全省432个乡镇、914个村、5450个农户和农业经济组织，访谈农民25196人次，形成调研报告300余篇。在此基础上，江西出台了确权登记颁证工作方案，发布了《确权登记颁证若干问题解答》《深化农业农村体制机制改革50题问答》等指导性文件，为确权工作提供了较为完善的顶层设计。

“顶层设计是改革的关键。”江西省农业厅党委书记陈日武说，通过加强顶层设计，我们解决了土地确权中存在的三大敏感问题：首先，在确权中明确以二轮承包为基础，但也尊重农村实际和农民意愿，允许对承包地做小幅调整，但不能推倒重来；其次，确权中多出来的土地面积，归原来承包户所有；其三，除工业园区、城乡结合部、城中村和开展了高标准农田建设的土地外，其他一律确权确地，对确权确股不确地的，要做出编号、标明面积。

做好顶层设计只是第一步。确权工作涉及千家万户的切身利益，每个县、乡、行政村、村民小组的情况也是千差万别，因此，尽管有了顶层设计，也难以做到“一把尺子量到底”。

江西省在土地确权中明确提出，要以农民为主体，把主阵地设在村组，省里不搞统一模式、不搞“一刀切”。在牵住顶层设计“牛鼻子”、确保政策底线的情况下，赋予基层充分的自主权。确权方案制定、农户地块确认、矛盾纠纷化解等重大事项，都交由村集体或经济组织成员大会讨论决定。

“把重心设在村组，发动群众齐参与，确权工作的许多难题就迎刃而解了。”陈日武表示，这是江西在开展土地确权登记工作中探索出来的一条有效经验。

确权工作涉及面广、工作量大、难度不小，仅仅依靠农业部门的力量难以推动。江西土地确权推进较快，还得益于形成了“五级（省、市县、乡、村）书记亲自抓，四套班子（党委、人大、政府、政协）齐上阵，十万干部下村组，千万农户共参与”的工作格局，形成了一套土地确权的“江西工作法”。

为保证确权工作的顺利进行，江西专门设立了农业和农村体制改革专项小组，各设区市、县（市区）、乡镇成立了由党委一把手为组长的领导机构，把土地确权工作作为一项重要的政治任务来抓。

土地确权陷法律困境基层盼统一指导政策

在新一轮土地确权工作中，江西也遇到了一些待解的难题。记者调查发现，在实际操作过程中，基层干部群众普遍反映，当前仍面临现行法律法规与实际情况相悖、相关法律法规之间相互矛盾等。这些问题亟需国家有关部门加以调整和完善，否则，将影响农村改革的全面深化和改革效应的充分释放。

我国现行农村土地承包法与农村实际脱节，是基层干部群众反映最为强烈的问题之一。

江西宜春、鹰潭、上饶等地基层干部表示，《农村土地承包法》规定，承包期内发包方不得调整承包地，即便增人也不能增地，减人也不能减地。但从农村实际来看，大部分地区由于婚丧嫁娶等原因，土地一直随人口变动而“三年一小调、五年一大调”，现在农村土地承包关系和二轮承包时发生了很大变化。

上高县副县长陈海荣说：“以往，这种调整虽与法律相悖，但一直处于默许状态，而这一轮确权将从政策上使这种调整合法化，这便与现行土地承包法产生明显冲突，使土地确权陷入法律困境。”

我国现行农村土地承包法是2003年实施的，在过去很长一段时间内，为稳定农村土地承包关系提供了法律保障。但随着农业农村形势的变化，这部法律与农村现状出现了诸多不相适应的地方。

记者在铜鼓县调研了解到，当地一农村青年因盗窃被抓，公安部门在审讯时问他为什么盗窃。他说，他出生在二轮承包之后，村里没有分给他土地，他不盗窃吃什么？铜鼓县农业局局长金霄表示，土地确权前，农村各地还可以根据人口变动对土地进行动态调整；确权后，这种调整就不可能了，将会引发许多社会问题。

基层干部建议，《农村土地承包法》的修改，应结合当前农村土地权属关系现状和正在开展的土地确权工作，对承包地不得调整的相关规定进行修改，使之更贴合农村实际。

江西省农业厅农经处处长刘国昕建议，在法律修改前，要尽快以国务院名义统一出台政策，指导全国农村土地确权登记颁证工作，特别是缺失性的政策要抓紧出台，法规不明确的抓紧修订，口径不一致的要统一口径。

配套措施不完善显滞后须防过度规模化非粮化

基层干部认为，土地确权只是深化农村改革的基础性工作，当前除相关法律法规亟需调整外，农村土地承包经营权抵押贷款、农业适度规模经营及农业支持体系等配套政策，也已显滞后，使现代农业的发展和农村改革的深化遇阻。

首先，应进一步完善农村土地承包经营权抵押贷款政策，出台可供基层操作的实施办法和细则。

“中央提出承包经营权可用于抵押担保贷款，但金融部门对此后顾之忧太多，其中最主要的问题是一旦出现风险，如何来处置这个经营权。”陈日武说，银行也是要讲究效益、追究责任的。当前，土地的所有权是集体，承包权是家庭，经营权是企业、合作社等新型农业经营主体，一旦出现问题很难处置。

其次，应进一步完善农村土地流转政策，防止土地过度规模化。

土地确权后，吸引了大量工商资本进入农业领域。一些工商企业流转土地面积动辄成千上万亩，这样的经营规模是否过度？是否符合中央提倡的“适度规模经营”？

宜春市农业局副局长易勇波说，农业过度规模化往往和非粮化是连在一起的。一些工商企业大规模流转土地，种植的大都是效益较好的经济作物，有的甚至非农化。建议国家加强制度设计，促进农业适度规模经营，防止非粮化、非农化现象发生。

三是进一步完善农业支持体系，提高农业资金使用效率。

当前，我国支农惠农政策很多是和田块面积挂钩、直接补贴给农民的，以至出现了“种田的没补贴、不种田的拿补贴”现象。从江西情况来看，土地确权后，农户将普遍增加三分之一左右的土地面积，但这部分补贴却不会增加，现有农业补贴体系的问题将进一步凸显。基层干部建议，国家可以此为契机，对现行农业补贴政策进行调整优化。

陈日武说，去年国家给江西的农业支持资金是118亿元，其中有50亿元以直补等方式发给了农民。但多数基层干部认为，这部分资金“就像撒了胡椒面”，发挥的效益非常有限。

记者调研还发现，此次土地确权提出将赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，土地承包关系将保持稳定且长久不变。这让很多农民误认为今后土地就是自己的，在一定程度上存在土地私有化的认识误区。

采访中，当问及土地确权后带来的新变化时，不少农民对记者表示，以前农村土地承包关系不稳定，一块田这几年你种，过几年可能他种。“确权登记颁证后，这块田就是我自己的了。”

基层干部反映，这种认识具有一定的普遍性，积极之处在于农民比以前更加爱田护田，消极之处是存在一定偏差。如果不加以纠正，将导致今后农村土地在征用、流转、管理等方面面临诸多难题。