●“十三五”期间及未来，中国产业发展战略的重点要从产业数量比例调整转向产业质量能力提升，发展的核心在于提高产业的生产率。

●打破基础产业垄断，特别是国有企业的行政性垄断，重点对国有经济的产业布局进行重大调整，推进国有经济的产业布局从重化工领域转向公共服务等领域，经营业务从整个自然垄断领域集中到具有自然垄断性的网络环节。

●长期以来，中国产业政策的主导模式是选择性产业政策，即通过投资审批、目录指导、直接补贴企业等手段直接干预微观经济。未来产业政策手段需要从直接干预微观经济行为为主转向通过培育市场机制、间接引导市场主体行为。

伴随着我国经济发展阶段逐渐步入工业化后期，工业在三次产业中的占比也在悄然发生着变化，“十三五”时期我国将如何重新调整产业功能定位？《中国制造2025》的发布为未来从根本上提升我国制造业的国际竞争力指明了方向，但是一些问题尚未给出答案，比如，如果中国能够成为制造业强国，其核心能力是什么？制造业发展战略应如何调整等等？带着这些问题，《经济参考报》记者采访了中国社科院工业经济研究所所长黄群慧。

“十三五”应对产业结构升级思路进行重大调整

《经济参考报》：近年来，随着中国逐渐步入工业化后期阶段，工业在三次产业结构中的增加值和吸纳就业人数上发生了变化，社会上出现了诸如“劣质产业论”和“地位下降论”的观点，您认为，在制定“十三五”规划时如何确定产业发展目标？重新定位制造业的功能？

黄群慧：长期以来，五年规划一般将三次产业产值和就业比例关系作为产业结构优化升级的指标。但是，世界各国的经验表明，并不存在一个严格意义的三次产业数量比例关系，尤其是在当今工业化和信息化融合、制造业和服务业融合、各个产业边界日趋模糊的大趋势下，统计意义的产业规模数量比例指标作为政策导向的意义越来越小，寻求最优产业比例关系、进行“产业结构对标”的产业结构升级思路，其合理性和操作性基础已经越来越薄弱。

“十三五”期间及未来，应对产业结构升级思路进行重大调整：中国三次产业结构优化升级的主题要从强调增长导向的规模比例关系转为强调发展导向的产业融合协调，中国产业发展战略的重点也要从产业数量比例调整转向产业质量能力提升，发展的核心在于提高产业的生产率；为了更好地适应产业融合的趋势，未来中国的产业政策思路应当逐步突破传统的“产业结构对标”的思路，消除政府对部门间要素流动的扭曲和干预，减少部门垂直管理带来的产业融合障碍，通过促进产业间的技术融合、商业模式融合和政策协调，促进三次产业和各产业内部的协调发展。在具体制定“十三五”规划时，不应把三次产业结构产值和就业比例作为产业发展的“应然”目标提出，产业结构数量比例只是一个“实然”变化，重点考核三次产业发展的质量目标，可以用劳动生产率和技术创新指标等来衡量。

在“十三五”及未来以强调产业能力提升产业发展战略重点的大背景下，制造业的功能定位也要发生重大调整。在过去的30多年中，工业作为快速增长以及三次产业占比最大的部门，一直是中国经济快速增长的引擎，在促进经济增长和吸收就业发方面发挥了重要的作用。但是，2013年以来工业在三次产业占比开始落后于服务业以及经济走向中高速增长的“新常态”，工业部门尤其是制造业，其在国民经济中的作用更加表现为其创新驱动和高端要素承载功能。

世界各国经验及众多研究表明，虽然随着工业化的进程推进，在工业化后期制造业比重一般会下降，但制造业永远是国民经济中开展研发活动最活跃、承载创新资源最多的部门。制造业不仅是技术创新的主要来源，还是技术创新的使用者和传播者。制造业作为技术创新的“土壤”，“十三五”期间及未来，其主要功能不再是集聚资本和创造就业，而是通过促进新技术的创新和扩散，提高经济增长效率，并在这个过程中创造出更多高质量的工作岗位，同时制造业对服务业的拉动作用仍在增强，这种作用集中表现为生产性服务业的规模扩张和质量提升实际上是围绕“做强工业”展开的。制造业功能定位的转变，决定了未来制造业指导思想从“结构优化主导”转向“能力提升”主导。

《中国制造2025》根本在于提升中国制造业国际竞争力

《经济参考报》：今年5月19日，国务院印发了《中国制造2025》。学术界和管理部门将该规划作为未来十年、甚至更长时期指导中国制造业发展的纲领性文件。您认为，《中国制造2025》的提出对于提升中国制造业的重要意义体现在哪些方面？

黄群慧：早在2012年，我们就提出，政府需要制定满足全局性、系统性、长期性、国际竞争性要求的“工业强国战略规划”，明确中国制造业发展的使命、目标、具体任务、所需条件、推进措施等。从出台的《中国制造2025》的内容看，《中国制造2025》正是这样一个满足全局性、系统性、长期性、国际竞争性要求的工业强国规划。《中国制造2025》标志着中国在完善制造业产业政策体系方面迈出了重要一步，是中国制造业第一个旨在为制造业长期发展指明方向和路径的纲领性规划。

《中国制造2025》规划着眼于中国制造业长期发展面临的新环境和新问题，目的是在未来新的技术环境、国际竞争环境和国内要素环境下，从根本上提升中国制造业的国际竞争力，而不仅仅是解决产业发展中出现的短期困难或者为解决短期增长问题提供投资动力。此外，《中国制造2025》在新的经济、技术和国际环境下，在新的高度和视角重新认识了制造业对于中国国民经济社会发展的战略意义。在这样的背景下，《中国制造2025》在行业进入、监管、金融、财政、税收、服务体系建设等各个方面都较以往的产业政策做出了重要的调整和突破。在高度评价《中国制造2025》的重大意义同时，基于上述对中国制造业核心能力的分析，我们也发现其中还有一些不足。

解除长期制约中国成为工业强国的根本性约束

《经济参考报》：这些不足体现在哪些方面？要想弥补这些不足，您认为应该在哪些方面有所改进和调整？

黄群慧：由于整个规划的思路仍然局限于传统的比较优势、产业结构和共性制度思维范式，因此《中国制造2025》本质上仍然是一个政策力度更大、延长了规划期的传统产业规划的翻版。对于长期制约中国成为工业强国的一些根本性约束，《中国制造2025》并未触及。

首先，最重要的，作为一个战略性的、纲领性的规划，《中国制造2025》没有回答“如果中国能够成为制造业强国，其核心能力到底是什么？”这一根本问题。

规划虽然做出判断，智能制造和“互联网+”代表未来全球制造业发展的趋势和中国制造业转型升级的方向，但并未明确在未来全球智能制造的地图中中国智能制造的优势和核心能力到底是什么。与提出“工业4.0”计划的德国相比，目前中国的差距主要表现为，尽管中国在工业机器人、智能工厂解决方案等细分领域出现了不少掌握先进技术的企业，但缺乏像德国西门子、博世、SAP等能够架构整体的数字物理系统和全流程数字化解决方案的综合集成企业。针对这种状况，一方面我们应努力培育中国的集成企业和集成能力，另一方面应该尊重复杂产品集成能力需要长期积累和探索的事实，探索更加模块化的工业物联网技术路线，将更好地发挥中国模块领域技术优势作为发展智能制造的初始战略，并逐渐向综合集成优势提升。另外，与德国、日本等强调柔性生产和工人技能的制造优势相比，中国的制造优势在于大规模生产和标准化操作技能，因此在大力发展柔性制造和个性化制造的同时，中国的智能制造应当选择更能够发挥中国人口和技能优势的技术路线，通过智能制造与大规模生产的有效结合，更好地发挥中国的资源禀赋优势，并在这个过程中形成中国独特的智能制造能力。

由于不能明确未来中国制造业的核心能力，所以《中国制造2025》各部分内容之间的衔接并不连贯。例如，《中国制造2025》虽然列示了未来重点发展的十大领域，但缺乏从中国经济、社会、国防发展面临的特异性问题出发，对重点领域的发展进行战略性的部署，更缺乏领域间的总体部署，因而根本上没有摆脱传统选择性产业的窠臼。

其次，规划认识到了提高制造业生产效率的重要性，但仅看到了关键领域和制高点技术突破的重要性，而没有关注到提高中国制造业整体生产效率的重要性。

提高中国制造业整体的生产效率，从产业组织结构看，要促进中小企业和创业。一是结合“新工业革命”背景下中小企业科技创新的现实需求，大力发展事业性的、公私合作的、商业性的大数据、工程数据库和高性能运算服务机构，其中事业性的服务机构主要满足科技型中小企业的“基本”服务需求，而公私合作和商业性的服务机构主要满足科技型中小企业的“提升”性服务需求；二是鼓励高校和科研院所向广大中小企业开放基本的研究实验设施，同时鼓励各类科技服务平台建立跨地区的服务机制，从而最大程度地使中小企业切实能够利用公共科技资源；三是大力建设国家、省、市三级综合性科技服务机构；四是在科技型中小企业服务队伍的建设中，充分调动退休企业家、研发人员、工程师等专业人员的内在积极性，鼓励其以全职、兼职或志愿者的形式参与到事业性服务机构、公私合作组织或非政府组织开展的各类服务活动中来，提高中国中小企业科技服务的队伍素质和公共服务质量。从产业结构看，不仅要着眼于战略性新兴产业的发展，也要关注传统产业的转型升级，特别是通过传统产业与新兴产业的融合、互动促进核心能力的扩散和增强。目前中国整体的创新体系建设是以促进前沿技术、新兴技术突破为导向的，对传统产业改造提升的政策着力严重不足。

再次，在完善制造业发展环境方面，规划虽然认识到了优化制造业发展环境的重要性，但没有把握住中国制造业发展环境中最根本的问题，即通过完善环境，使制造业的生产效率提升切实反映到制造业的高投资回报率和创新收益率。

只有提高制造业的创新性投资的回报率，才能激励广大的制造业企业从事创造性的活动，进而不断构筑核心能力。在制造业的发展环境方面，以下三个方面的内容是重要的：一是深化要素市场市场化改革，包括利率市场化、资本市场开放、农民工市民化、资源型产品价格形成机制改革等，一方面形成要素价格对资源配置的引导作用，另一方面，通过消除因要素扭曲形成的垄断和暴利，提高制造业的相对收益率；二是打破基础产业垄断，特别是国有企业的行政性垄断，重点对国有经济的产业布局进行重大调整，推进国有经济的产业布局从重化工领域转向公共服务等领域，经营业务从整个自然垄断领域集中到具有自然垄断性的网络环节；三是切实加强知识产权保护和服务。目前制约中国制造业企业、特别是中小企业充分利用知识产权保护科技成果、获得技术创新收益的原因，既有知识产权执法不力的问题，更有知识产权诉讼成本太高的问题。建议国家和各级政府设立中小企业法律事务公共服务机构，为广大中小企业提供知识产权方面的“基本”法律服务，切实降低广大科技型中小企业的知识产权维权成本。

最后，在产业政策安排方面，虽然规划在弱化行政性干预方面做出了重要努力，但总体上看，从选择性产业政策体系向功能性产业政策体系的改革仍然不够彻底。

长期以来，中国产业政策的主导模式是选择性产业政策，即通过投资审批、目录指导、直接补贴企业等手段直接干预微观经济。选择性产业政策对于保护幼稚产业、启动产业赶超发挥了重要作用，但由于扭曲了市场机制也带来许多不良后果。未来随着中国传统产业投资的相对饱和，企业需要通过创新探索新技术、新产品、新业态、新商业模式。产业发展和技术发展的不确定性加大，政府部门将难以正确选择“应当”扶持的产业、企业和产品，这就需要政府构建“市场友好型”的产业政策，以完善市场制度、补充市场不足、增进市场机能。产业政策手段需要从直接干预微观经济行为为主转向通过培育市场机制、间接引导市场主体行为，虽然也存在补贴、税收优惠等扶持企业政策，但扶持对象一般是前沿技术和公共基础技术，强调研发、技术标准和市场培育的协同推进，强调事前补贴、而不是事后奖励，且补贴规模不宜太大，而是更多发挥带动和引导作用，促进制造业企业在完善的市场竞争环境下充分利用本土的资源优势和市场优势，形成独特的核心能力。