中共中央十八届五中全会审议通过了《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，一个关键性内容：为了实现到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，“十三五”时期，国内生产总值每年平均增长速度需保持在6.5%以上。这意味着，未来一段时期，我们会将稳增长放置于突出位置。这是全球金融危机后，中国经济步入新常态下，党中央首次明确提出GDP增速的具体数值。其战略指引意义非同一般。

作为宏观调控第一层面的财政政策，理应尽快明确导向，以更加积极的姿态和行动，助力保增长、调结构。

积极财政政策在增收困难和增支刚性中前行

2015预算年度，积极的财政政策被写进政府工作报告。赤字率扩大到2.3%，进一步稳定公共支出增速，实施有利于经济转型和结构调整的税制改革，盘活存量财政资金等具体部署被一一推进。

从收入看，全国公共财政收入月度同比增速只在6月和7月分别为13.92%和12.54%，实现了两位数的增长，其余月份月均同比增速没能超过7%。可以说，传统意义上那种依靠增收进而增支的通道，在今年并不顺畅。然而，财政收入超预期的困难，并没有令积极财政政策退缩。从支出看，全国公共财政支出同比增速只在1月有所减缓，其余月份月均同比增速超过20%，两倍于同期收入增速。将这两组数据与本年度前三季度6.9%的经济增速放在一起，更能发现积极财政政策对保增长的作用。减收和增支两大推手，无疑将财政政策在经济困难期的逆周期调节功能，充分发挥了出来。

新目标让财政政策可有更大作为

如果说短期内的保增长需要有特殊的政策刺激，那么未来五年，保持年均GDP增速6.5%以上，则有待长远打算。财政政策可以更加积极，也可以有更大作为。

首先，中国经济迈向中高速增长和中高端发展，为财政政策顺势而为提供了条件。一般而言，在没有具体政策目标情况下，财政收支活动与经济发展水平会大致同步，但此类情形极少发生。自凯恩斯起，市场经济不再容易失控，很大程度上得益于财政政策在稳定经济增长、熨平经济周期之中发挥的矫正作用。虽然目前大多数发达国家，正在用数量化的货币政策代替财政政策，但这种选择往往出于本国财政灵活性降低及债务可持续性压力，而非财政政策本身无效。如果将政府所有收入、支出和资产纳入大财政框架分析，那么中国财政的灵活性和可持续性，显然在同等量级的经济体中属于稳健甚至有力的那一类。

其次，现代财税体制建立的过程，也是发挥财政稳增长、调结构支撑作用的过程。国家治理体系现代化的重要特征是体制机制的现代化。税制方面，“营改增”大幕已步入尾声，环境税改革则接踵而至，研究中的房产税和个人所得税综合与分类改革，更是备受关注。支出领域，自从2008年扩大内需战略实施后，财政民生支出呈现刚性增长。当我们发现，自2010年以后，消费取代投资成为拉动经济增长最有力的“马车”时，不能忽略财政支出和转移支付在其中起到的显著作用。

此外，财政体制改革步伐从未停歇。事权与支出责任划分、地方性政府债务的审计及清偿、各类财政库底资金的盘活等等，既是基于现代财政制度体系标准的建设，也是为了更好地培育财政政策，支撑经济中高速发展的实质性举措。

积极财政政策有更新含义政策层面仍在不断优化

作为经济总量世界第二的经济体，财政政策更应凸显大国财政的特征。“十三五”期间，要保持GDP年均增速6.5%以上，主要的宏观调控手段需要自我更新，更需要彼此配合。

第一，发挥财政自稳定器的功能，尽可能维持税收中性和公共支出的福利特征。与前两轮积极财政政策具有的生产性特征不同，如今的积极财政政策正从“台前”转向“幕后”。间接带动而非直接拉动——既最大可能地发挥了有限财政资金效力，又避免了财政活动对正常经济运行的影响。

第二，以更加宽广的视野，审视积极财政政策与货币政策的数量化联动。今年以来利率和汇率政策的频繁调整，对地方政府债务以及主要税种的影响显而易见。积极财政政策的成本与约束，不同以往。未来数年，货币与金融环境的变动只会加快，加强对收入与支出增速预测以及各级财政可持续性的管控十分重要。此外，我国庞大的国有资产，在本轮世界主要货币重新定价过程中所受影响亦需要重视。毕竟，“大财政”下，国有资产收益及保值增值，是巩固财政实力和能力的主要内容之一。

第三，将财税改革支撑经济增长发挥到“十三五”，乃至更远的未来。建立真正意义的财产税和科学的个人所得税税制，已经历多年探索。从间接税税制，走向间接税与直接税彼此平衡的税制结构，依然不那么容易。这仅仅是诸多财税改革，攻坚克难的缩影。相比较保增长任务，财税改革本身的艰巨性一点都不小。目前的基本共识是财税改革依然“在路上”。先前改革者们的进展，正激励后辈完善“94税改”，并为构筑更适合中国经济发展的财税制度而努力。

（作者为中国社科院财经战略研究院副研究员）