近年来，服务业在我国经济增长和社会发展中的地位不断提升：服务业增加值占GDP比重从2010年的44.2％提高到2015年的50.5％，到2020年有望达到58.8％；服务业就业占总就业比重持续上升，2020年可能达到57％；服务业税收占全部税收已达54.8%，并呈持续增长之势；旅游、娱乐、体育等服务消费在居民消费中的比例连年提升。
作为现代服务业的重要组成部分，旅游业具有产业带动性强、市场消费潜力大、吸纳就业能力强等特征，受到政府、资本和社会的广泛关注。就政府政策而言，中央出台了一系列专门性和综合性的政策推动旅游发展：“十三五”全国旅游业发展规划首次纳入国家“十三五”重点专项规划；《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》围绕促进旅游投资和消费提出二十六项任务要求；国土资源部等三部门出台的旅游用地政策、5月1日全面推开的“营改增”、自然资源管理体制改革背景下的国家公园试点工作、国有企业改革背景下旅游企业混合所有制的推行、城乡规划体系改革背景下包括旅游规划在内的“多规合一”等，均为旅游发展提供了良好的政策环境。就资本投入而言，2015年全国全年旅游投资额超过万亿元人民币，同比增长42%，增速为全国第三产业固定资产投资增速的4倍；房地产、能源、金融、制造业、农业等大型企业集团均投资旅游，旅游俨然成为一片投资热土。就消费而言，国民旅游消费需求旺盛，2015年国内旅游人次达到40亿人次，出境游达1.2亿人次，旅游收入3.38亿元，旅游已经成为国民消费的重要支撑。
在关注旅游发展成绩和潜力的同时，我们也应看到，由于发展阶段等方面的原因，我国现有的旅游供给体系尚无法适应市场需求的快速变化，无法满足“大众旅游时代”的综合需要。从消费者角度看，很多人深感休假时间不足，带薪休假制度尚未全面落实，“五一”、“十一”交通、景点过度拥挤，旅游体验不佳；旅游供给在时间和空间等方面不均衡，尤其是适应散客化、大众化、个性化需求的旅游公共设施和服务供给不足；部分地方旅游市场秩序欠佳，各种强迫购物、欺诈消费层出不穷，游客满意度不高。从行业发展角度看，旅游产品创新和服务创新缺乏，企业之间竞争手段单一；旅游企业“弱”和“差”的现象依然较为普遍，国际竞争能力不强；在部分领域、部分地区，旅游投资存在一定的盲目性，项目雷同、贪大求洋等等。
“十三五”时期是全面建设小康社会的决胜阶段。在此时期，要保持经济中高速增长，并实现人民生活水平和质量普遍提高、国民素质和文明程度显著提高、生态环境质量总体改善等目标，就需要充分发挥服务业作为经济增长新动力的作用。为此，必须通过改革和创新解决上述问题，才能更好地发挥旅游业在带动经济增长、解决劳动就业、激发有效投资、改善生活质量等方面的重要作用。
在当前及未来一段时期，应特别关注如下四个方面的问题。
一是调整旅游发展目标。围绕实现“两个百年”和全面建设小康社会的目标，明确旅游“为什么发展”。如果说改革开放之初，经济功能是发展旅游的首要目标的话，时至今日，旅游在满足民生需求、实现社会和谐、平衡区域发展、促进文化发展、保护生态环境、提升国家形象、带动国家外交等方面的非经济功能更加凸现，需要重新审视和确立旅游发展目标。正如“坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，是关系我国发展全局的一场深刻变革”一样，回答并解决好旅游“为什么发展”问题，也是关系中国旅游发展全局的一场深刻变革。
二是改变旅游发展方式。在明确了旅游“为什么发展”的问题之后，还需要回答“如何发展”的问题。如果说过去三十多年中国旅游的快速发展主要依赖于资源、土地、人力、资本等生产要素的大量投入和低成本使用的话，时至今日，在人口红利已然无存、投资规模不可能无限扩大的背景下，需要尽快实现从数量型、规模化扩张到质量型、内涵式发展的转变。为此，必须依靠产业政策优化、企业能力提升以及包括制度创新、组织创新、服务创新等在内的综合创新和集成创新提高全要素生产率，实现旅游增长从投入驱动向效率驱动的转变。
三是实现旅游产业升级。目前我国旅游产业结构、产品结构与国内外游客的旅游需求结构还存在两个方面的不匹配：一方面，景区及旅游吸引物、住宿餐饮及相关旅游接待、线上线下旅行社与旅行服务、娱乐及旅游演艺、旅游购物、旅游交通体系等各行业内部的现有结构，在内容、档次、时间和空间分布等方面，与现实和潜在的旅游需求不甚匹配；另一方面，上述旅游供给所形成的组合也尚不具备“对需求变化的适应性和灵活性”，所提供的旅游产品结构不能灵活地适应多样、多变的旅游需求。未来需要企业自身加强对市场需求的深刻洞察和及时响应，政府部门也要深入研究，加强引导，搭建产业升级所需要的信息平台和制度平台。
四是完善旅游公共供给。目前我国旅游公共产品供给不足，难以满足人民群众的旅游需求和旅游发展的现实需要。这里所说的旅游公共产品包括公共设施、公共服务和公共政策，例如：游客服务中心、集散中心、咨询中心、旅游厕所、交通基础设施及相关服务设施等；面向游客的信息服务、咨询服务、投诉服务、安全保障等；服务于行业和社会的旅游宏观数据、产业及分行业、分地区统计数据；公民休假制度安排；旅游人才等。要完善上述供给，需要各级政府的共同努力。
（作者系中国社科院财经战略研究院研究员）