《经济参考报》记者日前采访多位专家获悉，我国农业下一步的政策改革方向是由增产导向型向供需平衡、竞争力提升转变，将用两到三年时间形成以市场定价为基础的农产品价格形成机制，和以直接补贴为主体的农民利益保护机制。

先行 玉米收储制度改革加速推进

有权威人士指出，未来农业农村工作的改革方向，其中一项重点工作是健全农业支持保护制度。多位专家表示，这其中的核心改革内容就是对现有的农产品价格形成机制，和农产品的收储制度进行调整，原则是坚持由市场来形成农产品价格，但也要兼顾保护农民的利益。

目前，我国针对玉米临时收储制度进行的改革正在快速推进。

今年的中央一号文件提出了玉米收储制度改革的原则思路，就是坚持实行玉米价格由市场决定，同时对玉米的价格形成机制和补贴制度进行改革，实行价格和补贴分离的办法。而据农业部副部长余欣荣此前介绍，具体这项政策有两个关键点，一是玉米的价格充分体现市场形成机制，生产者随行就市出售玉米。各类市场主体自主入市收购。二是建立玉米生产者的补贴制度，以保持优势产区农民种植玉米收益基本稳定。

据了解，近日国家相关部门公布，2016年东北三省和内蒙古自治区已经将玉米临时收储政策调整为“市场化收购”加“补贴”的新机制。

中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文表示，此前我国实行的玉米收储制度是2007年制定的政策，每年在玉米上市之后，政府制定一个玉米的临时收储价格，由国有的粮食部门实行收储。一直持续到2014年，每一年收储价格都有所提高，从最初的2007年时制定的7毛钱一斤，到2014年的1.12元一斤。这样保障了农民的收入，调动了生产玉米的积极性，所以这些年玉米的增产非常快，玉米也成为中国五个粮食品种中数量最大的一个品种。此外，因为连续多年提价，玉米价格高于国际市场，国外玉米以及可以替代玉米的一些其他粮食品种从而大规模进入中国市场。从价格上讲，中国自己生产的玉米没有价格竞争优势，所以不得不都进了仓库。

试点 目标价格制度多重难题待解

实际上，从前年开始，中央政府已经在一些重要的农产品上开始实行农业支持保护制度的相关改革。比如2014年新疆的棉花以及东北和内蒙古的大豆实行了目标价格的改革制度，去年夏天在长江流域实行了对油菜籽价格和收储制度的改革，去年9月份又明确提出了对玉米临时收储价格的调整，从前年的每斤1.12元下降到了每斤1元钱。“虽然价格降低了，第一它还是高于国际市场，第二这个价格还是由政府定的。”陈锡文表示。

目标价格制度是2014年的中央一号文件提出的，实质上就是在探索价补分离。其操作方式是由政府设定农产品的目标价格，当实际市场价格高于目标价格时，补贴低收入消费者；而当市场价格低于目标价格时，则按差价补贴生产者。据黑龙江省大豆协会副秘书长王小语介绍，大豆目标价格政策实施后，目前来看降低大豆价格的目标基本实现，国产大豆与进口大豆的差价正在缩小，有利于企业降低生产成本，增加利润。

然而，从各试点地区目前的情况来看，很多基层人士认为目标价格制度无论操作还是风控都存在一些待解的难题。

首先，大豆目标价格政策文件规定，大豆市场价是采集粮食收储企业、大豆加工企业收购大豆的价格。但从目前试点情况来看，农民反映问题较多的是不同地区种植周期、成本都不同，对制定统一的市场价格存在很大疑虑。其次，此前记者采访发现，基层干部反映最多的问题就是面积难核实、工作压力大、数据易造假、农民不满意。这让补贴方式操作起来显得更难。最后目标价格改革的风险防控也有难点。据王小语介绍，在2014年至2015年度大豆试点采价期间，主产区大豆价格呈现先高后低走势，最高价时达到4600元/吨，采价期临近结束黑龙江大豆均价约4060元/吨，最低价则为3600元/吨，后期出现“大豆难卖、企业不收”的状况，购销陷僵局。

“衡量农产品目标价格补贴改革试点成功与否的标准，应有三个方面。”国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆撰文表示，国内外价格是否并轨、农民是否按市场信号调整生产结构、“黄箱”补贴力度是否在允许的上限之内。从2014年新疆棉花目标价格补贴改革试点情况看，第一个标准得到了实现，国内棉花价格与进口到岸税后价的价差基本消失；第二个标准未能得到实现，补贴仍与农民种植面积或（和）交售量挂钩，影响农民按市场价格决定资源配置行为；第三个标准也未能实现，按目标价格与固定外部参考价格的价差、试点地区棉花产量计算的“黄箱”补贴有可能超过8.5%的上限。

意义 价格改革是关键

据悉，我国目前的农产品价格支持政策覆盖了稻谷、小麦、玉米、食糖、棉花、大豆和油菜籽等7个重要农产品品种，实施的两种主要的支持政策分别为最低收购价或临时收储价。2011年以来，包括粮食在内的国际农产品价格大幅下跌，而中国的粮食最低收购价和临时收储价却逐年提高，国内市场不断被挤占，库存创历史新高，产量、进口量、库存量“三量齐增”问题日益突出。随着财政收入增幅趋缓，农业补贴日益逼近我国加入世界贸易组织承诺的“黄箱”补贴上限，农业支持保护政策也需要调整和完善。

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥说，我国粮食库存量达到历史新高，但进口量同样也不断创新高，这是不正常的。出现这种情况的一个重要原因是我国与国际粮价呈现出价格倒挂、粮食主产区与销区价格倒挂。

也就是说，价格是调节农产品供求最有效的手段。目前，虽然过去的农产品价格支持政策对促进农业增产和农民增收发挥了重要作用。但随着市场变化，现行政策有必要进行与时俱进的调整。“以粮食最低收购价和重要农产品临时收储为主要内容的农产品价格支持政策，是2004年以来农业支持保护政策的重要组成部分。这一政策如何改革，对农业发展方式转变、生产结构优化、资源配置效率提高至关重要。”叶兴庆表示。

多位农业专家表示，如果不进行供给端的结构改革，就难以应对农产品价格“天花板”封顶、生产成本“地板”抬升的双重挤压，无法缓解粮食产量、库存量、进口量“三量齐增”的局面。而对于目前正在推进的价格制度改革，李国祥说，“市场化定价”加“直接补贴”的新机制，实现了价补分离，有利于充分发挥市场在资源配置中的作用，同时又能完善农业保护政策。

“我国农产品生产成本已经很高，部分农产品生产成本甚至超过国际市场价格，今后农业生产成本还将继续抬升，而国际市场价格将长期疲软。”叶兴庆还表示，按现行定价原则，不断抬升的成本“地板”将不断推高托市价或目标价，国内外农产品价格倒挂现象将越发严重。必须尽快调整定价原则，使支持价格低于市场长期均衡价，使政策目标从增产增收转向止损或保本，使托市收购从几乎年年都要启动的“常态化”转向仅在市场供求关系发生重大变化时才启动的“非常态化”。