近日，国家发改委印发了《推进东北地区等老工业基地振兴三年滚动方案（2016-2018）》，其中分年度明确了137项重点工作和127项重大项目。有媒体称，国家将为此投资1.6万亿元。不过，国家发改委相关负责人澄清说，相关媒体的报道属于误读，投资额虽然差不多，但来源包括国家补助、地方政府配套和企业自筹，而国家补贴的多是民生领域和公共设施领域的项目，主要着眼于能够有效补短板和培育新动能。

无论如何，3年内1.6万亿元的滚动投资看来是真的，给予的特殊政策也有，但是否能就此带动东北地区实现全面振兴却是个未知数。

从数据来看，2015年全国固定资产投资为55.159万亿元，其中辽宁省是全国唯一投资负增长的省份，虽然降幅为-27.8%，但也达到了1.764万亿元。而且，尽管仍处于负增长，但辽宁省2015年的GDP依然达到2.87万亿元。因此，此次滚动投资对东北地区的影响并不算很大，与之相比，东北地区更需要转变观念，只有驱动内生动力才有可能实现真正的全面振兴。

从地缘政治来看，东北地区构成了中国复兴的战略之本。满清入关、日本侵华和解放战争的历史，已经清晰地描绘出了现代东北的战略价值。东北不仅仅是中国最重要的工业基地和农业基地，同时战略资源丰富、地势易守难攻，特别容易成为外部侵略中原的跳板。从国家战略层面来说，无论如何，东北不能垮。

因为地缘政治的重要性，东北地区曾经得到了强有力的投资支持快速发展。在20世纪30年代，东北建立了较为完整的工业体系和城市化体系。到二战结束前，东北已经成为全球第三、东北亚第一的经济体，经济总量完全超过了日本，铁路线达到11497公里，GDP一度占全国的85%。但二战结束时，苏联出于地缘政治考虑，将东北绝大多数轻重工业整体掠夺运回苏联。新中国建立后，东北一度成为占新中国重化工业份额90%的工业基地，辽宁省也被誉为共和国长子和东方鲁尔。不过朝鲜战争后，特别是中苏关系交恶后，国家在政策上进行了调整，东北的任务就是向其他地区输出资源，这造成东北地区工业结构日趋单一。

之后，随着改革开放和民营经济的快速兴起，我国的轻工业和中低端制造业得到了迅猛发展。同时，非垄断行业国有企业的效率低下成为制约区域经济发展的最大障碍。由于高速发展的经济对资源和装备制造业需求逐步加剧，以能源、矿产和重化工业著称的东北资源型地区得以伴生发展，加之以往依赖投资拉动尚有较好的边际效益，东北地区过重而单一的产业结构所造成的问题并没有充分显露出来。然而，2008年爆发金融危机后，美国通过增发美元向全球转嫁危机，使得全球出现产能过剩，大宗商品市场下滑，能源需求直线下降，东北地区固有的结构性问题开始凸显，支柱产业市场需求枯竭，经济呈现断崖式下跌。

更为严重的是，经济发展所必需的人口正在流失。根据2010年第六次人口普查的数据，东北三省总人口为1亿995万人，对比之前2000年第五次人口普查的数据，10年间东北人口净流出180万人且流出速度还在加快。同时，流出人口中高学历及非农比例逐步增加，而流入人口主要以农民为主。超低的生育率和远高于全国的老龄化程度使得未来推动东北发展的人才极为匮乏。

制约东北发展的主要因素是什么？第一是受到全球化市场冲击的产业结构；第二是依赖重化工业的文化观念，第三是不合理的产业政策补贴；第四则是过高的民营实体融资渠道。

东北传统优势的支柱产业包括重化工业、装备制造业和农业，其中重化工业和装备制造业与德国、美国、日本和韩国相比差距较大，而农业则受到来自美国的冲击。

东北地区的重化工业带来了强纪律性和等级分明的文化观念，执行国家政策最坚决，但当政策出现偏差时产生的负面效应也最严重。特别是在长期计划经济的影响下，东北地区人才济济却养成了“等、靠、要”的习惯性思维，以权谋私现象比较普遍，不习惯商业思维，企业家精神更是匮乏。

当前，政策和补贴主要集中在占比最大的国有经济中，而一些国有企业已是沉疴缠身，这不仅延缓了已经丧失市场竞争力的企业出清，更降低了企业提高效率的动力，也增强了“等、靠、要”的思维惯性。需要指出的是，由于财政补贴的是国企，反而使民营企业的融资成本更加高启，严重遏制了新兴产业特别是具有市场活力的民营经济的发展。

依旧按照传统振兴制造业的路数是难有起色的。2003年我们就提出要“振兴东北老工业基地”，然而至今非但没有结果，东北地区的衰落速度还越来越快，这充分说明政策出现了偏差。单靠投资拉动的边际效益也越来越低。从全球范围来看，传统工业城市一旦衰落就很难逆转，转型较好的也只有德国鲁尔等寥寥几个地区。振兴东北不仅仅是要淘汰落后产能、减少过剩产能，更要深度挖掘有潜力的新兴产业。

东北也希望大力发展服务业，但最初政策设想的伴生于重工化业和制造业的服务业，由于重化工业和制造业的急剧下滑根本无法发展，只能扶持可以独立生长的服务业体系。

目前提出的“一带一路”倡议，目的就是顺应中国要素流动转型和国际产业转移需要，实现贸易畅通和货币流通。这样一来，物流业必然成为第三增长极。但东北地处边陲，无论是资源输入还是产品输出，其运输成本都远高于其他地区，依赖传统思维依旧无法解锁。如果能打通中俄珲春-扎鲁比诺港通道，“借港出海”构建中欧新通路，不仅物流成本比原来降低1/3，还有可能将东北边陲变成全球最繁忙的物流核心通道。而在这样的外部冲击下，或有可能改变东北的文化思维观念，增强民营企业融资能力，完善市场体制机制，提高企业效率和市场活力，从而实现东北的全面振兴。

（作者系清华大学工程管理硕士教育中心执行主任、博士生导师）