作为全面深化农村改革的一项重要任务，中共中央、国务院在2016年末发布了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，这标志着农村集体产权制度改革正式全面启动。

改革的主要目的，是赋予农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等六项权能。2009年起，我国确定了29个县(市、区)进行农村集体产权改革试点。试点地区在赋予农民对集体资产股份的占有权和收益权时，工作开展都很顺利，但在抵押、担保、继承，尤其是有偿退出权能实现的试点中，改革遭遇“硬骨头”。

对此，《意见》首次明确，要“探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。”也就是说，未来农民在退出自己集体资产股份时，转让的对象范围被严格限定在了本集体经济组织内。

这样的限制设定，出发点是为了保护农民的基本权利。农业部副部长陈晓华介绍，农村集体经济组织和其他经济组织有很大的不同，按照法律规定，它的财产属于成员集体所有。同时，农村集体经济有突出的社区性，主要表现在土地等基本生产资料为集体所有。针对这种特殊性，为了保护集体中所有成员的利益，就特别要防止外部资本的侵占。

一直以来，农村集体内部的少数人，尤其是村干部，贪污、挪用、侵占、损坏、挥霍农村集体资产，“小官巨贪”等现象并不鲜见。与此同时，外部资本一直对农村内部的一些资源，尤其是土地资源“虎视眈眈”。很多地方违反规定，引入工商企业非法征占农民集体土地，严重侵犯了集体成员的利益。在这种大环境下，探索农民持有的集体资产股份有偿退出，势必又会引来外部资本的新一轮觊觎。因此，这种限制在现阶段是不能突破的。改革不是将集体资产“一分了之”，集体经济更不能“散伙”。须知，集体所有制是中国公有制经济的重要组成部分。习近平总书记去年在小岗村的农村改革座谈会上明确提出，新形势下深化农村改革，要坚持农村土地集体所有，农村改革的四条“红线”第一条就是“不能把农村土地集体所有制改垮了”。这就意味着，无论农村集体产权制度改革如何推进，农村集体所有制必须坚持，外部资本不能随意进入，这是不能动摇的基本原则，否则农村集体成员的一些基本权利将会受到伤害。

当然，集体资产的转让和流转不是一回事。在守住底线的前提下，可以放活农村集体资产经营权，促进其在公开市场规范流转。《意见》也提出，鼓励地方特别是县乡，依托集体资产监督管理、土地经营权流转管理等平台，建立符合农村实际需要的产权流转交易市场，开展农村承包土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易。在保护农民集体资产所有权的同时，通过经营权的市场化流转，有效提高农民的收入，并达成提高土地利用率、转移农村富余劳动力以及推进农业产业化进程等多个目的。