近日，中国民用航空局起草《民航旅客国内运输服务管理规定(征求意见稿)》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。对比1996年颁布的《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》，新规名称的变化，显现了相关部门加强民航国内运输服务监管的初衷。

在《征求意见稿》中，有几条规定较为重要，包括承运人有未按要求为旅客办理客票变更、以默认选择方式为旅客做出购买付费服务选择等行为的，由民航行政机关给予警告，并处一万元的罚款；情节严重的，处两万元以上三万元以下的罚款；销售代理人有在旅客购买客票后增加旅客所购客票票价行为的，由民航行政机关给予警告，并处一万元的罚款；情节严重的，处两万元以上三万元以下的罚款。

早在去年8月9日，民航局发布《关于规范互联网机票销售行为的通知》规定，在销售机票时不得以默认选项的方式搭售机票以外的服务产品。但其中没有明确具体处罚措施。

此次拟出台的《征求意见稿》明确了具体处罚措施，并提出“对承运人、销售代理人、机场管理机构的行政处罚、行政强制等处理措施及其执行情况记入守法信用信息记录,并按照有关规定进行公示。”这意味着违规企业将面临一处受罚、多处受限的风险，违规成本增加。

但是，当明晰新规拟出台的初衷后，依然需要审视的是其落地实施的实效性到底有几何？

一个关键细节是，《征求意见稿》明确了禁止机票默选搭售，但没有细化“搭售”的具体认定标准，哪些产品属于搭售品、哪些行为方式属于搭售等，暂无明确信息，比如旅客购买机票时看到了一起销售的其他产品，自己勾选掉，或者不小心勾选到其他产品，这些是否属于卖家的强制搭售行为范畴？这使得互联网电子证据取证难、认定难等问题难以解决，事后监管也将增加难度。

执惠创始人刘照慧认为，《征求意见稿》的上述规定对违规企业的震慑力不够，在震慑上存在一些漏洞。刘照慧分析称，上述规定对航空运输服务业的效能提升难有很大关联，更多还是对机票代理公司、OTA在票务销售方面价格的影响，但规定的不够详细、举证困难、处罚金额也比较小，所以在这方面的影响也会较小。

基于利益而成的矛盾并不复杂，但真正解决也难言容易。基于自身诉求，近年来航空公司一直在谋求加大“提直降代”份额，即加大机票直销力度，降低代理费，机票代理商的价格优势和利润空间被不断压缩，彼此矛盾加剧。尤其是2016年2月初民航局下发通知规定“按张取酬”，明确由原来按比例浮动机票代理费调整为固定额度，同时严格规定机票代理人不得向旅客额外加收任何形式服务费。机票代理商的利润空间被更进一步压缩。

在刘照慧看来，“提直降代”是机票搭售难以遏止的核心，机票代理商的机票代理费很低，希望通过搭售保险、酒店券、接机券等产品实现高毛利率，来提升营收和盈利水平，在消费者不知情的情况下有强卖强售的嫌疑，也会导致消费者体验不好。

业内专家建议，如果要对航空运输服务业带来更多的提升，对于各个层级利益链条要有更详细的梳理和规范，《征求意见稿》中部分规定的详细度可以更高一些，监察执法也要更加严格。另外从大型的OTA平台、大型票务代理商去做更深入的检查，也可以从各种渠道商、游客端、机构端等听取和收集更多有效意见。

（作者为文旅产业资深分析师）