优化营商环境的难点、堵点和痛点大多与行政权的运行尤其是行政机关的市场监管息息相关，以规范行政权运行、保护相对人合法权益为使命的行政法治，是优化营商环境的重要要求和保障。
要在改革开放以来尤其是十八大以来行政法治建设的成绩和经验基础上，对标世界一流营商环境，以市场主体期待和需求为重要导向，加快建设法治政府。
营商环境，是指市场主体在市场准入、生产经营、退出过程中涉及的有关外部因素和条件，是经济持续健康高质量发展的助推器和生命线。法治环境不仅构成营商环境的重要内容之一，也是政务环境、市场环境、人文环境的有力支撑，公开公平公正的法治是营商环境不断优化的最根本、最稳定、最长久的保障。优化营商环境的难点、堵点和痛点大多与行政权的运行尤其是行政机关的市场监管措施息息相关，以规范行政权运行、防范行政权滥用、保护行政相对人合法权益为使命的行政法治，对于优化营商环境具有特别的意义，而行政法治建设是营造优良营商环境的基础性工作。
行政法治
是优化营商环境的要求和保障
对优良的营商环境来说，法治是其重要内涵，稳定、公平、透明、可预期是其重要特征。而法治又是稳定、公平、透明、可预期的重要保障，因此，法治是最好的营商环境。营商环境的优化，涉及方方面面的关系，包括企业内部的关系、企业与企业之间的关系以及企业与政府之间的关系等，这些关系都受到法的调整与规范。但无论是对市场经济还是营商环境而言，其核心都是企业 （市场）和政府的关系。只有建设行政法治、把行政权力关进制度的笼子里、为行政权力的行使制定规则并划定边界，才能有效规制政府的“看得见的手”为市场主体提供稳定可预期的市场环境，让“看不见的手”得以规范发展、迸发活力。
为市场主体提供稳定、可预期的市场环境
稳定的预期能够转化为有序的经济行为，只有在一个稳定、可预期的市场环境中，市场主体才会有动力、有耐心、有信心去从事长期性、创造性活动，才会有意愿去投入资本、精力更新和扩大产品、服务和市场。法治作为规则之治，其重要功能在于为人际交往提供稳定的预期。根据法律优位原则的要求，行政机关采取市场监管措施，必须遵循宪法、法律、法规、规章的规定，不得违反现行有效的法律规范。
保障市场秩序的公平公正
市场经济的核心是公平竞争，但公平竞争的市场秩序不可能完全自生自发地形成，而是有赖于公平公正之法的卫护。卫护市场秩序的法，不仅包括作为私法的民商法，也包括作为公法的行政法。通过行政法的制定和实施，对垄断和不正当竞争、制售假冒伪劣商品、污染环境等行为依法进行打击，对各类市场主体合法权益提供平等的保护，是维护公平竞争的市场秩序的必然要求。
创造透明的法律政策环境
公开透明是法治政府的基本要求，法治政府必然是阳光政府、透明政府。要实现法治的可预期性必须保证法的公开性，政府监管市场依据、标准必须公开，凡是涉及市场主体权利和义务的规范性文件，都应按照政府信息公开要求和程序予以公布。权力只有公开运行，才能防止被滥用。只有在法治轨道建设阳光政府、透明政府，推进信息公开、政务公开，才能营造出公开透明的法治营商环境。
通过行政法治建设
营造优良营商环境
根据世界银行发布的2019年《营商环境报告》，我国营商环境总体评价在全球190个经济体中已经跃居第46位，比2013年累计上升50位，是营商环境改善最大的经济体之一。
持续转变政府职能，大力推进放管服改革
转变政府职能是行政体制改革的核心，实质上要解决的是政府应该做什么，不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系。十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，将政府职能概括为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面。十八大报告提出，转变政府职能的总方向，就是创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义。
在简政放权方面，坚持该放的一定放足。从2013年到2017年，国务院分9批审议通过取消和下放行政审批事项共618项，持续向市场和社会放权。三张清单制度，也即权力清单、责任清单和负面清单制度作为推进简政放权的重要抓手。在放管结合方面，加强事中事后监管，从“重审批轻监管”向“宽准入严监管”转变。在优化服务方面，大力推进服务型政府建设、方便群众和企业办事。
提高行政立法、行政规定和行政决策的质量
行政立法、行政规定和行政决策对市场秩序具有重要影响，其民主化、科学化和法治化的水平高低，直接关系营商环境的优劣。国务院于2017年对《行政法规制定程序条例》与《规章制定程序条例》作了修改，明确了行政立法中的公众参与、专家参与、法制机构审查等要求，并且规定，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。
规范行政执法行为
行政机关实施行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政许可等执法行为，是履行政府职能的重要方式。如果执法不严，一些违法行为长期得不到制止、纠正，就会出现守法者不利、违法者获利的情况，既造成不公平竞争，又损害守法者的守法信心。如果执法不规范、畸轻畸重，就会造成权力行使可以无视法律的承诺、凭个人意见任性而为的印象。如果执法不文明、简单粗暴，群众没有感到被尊重，不只无助于问题的解决，反而会加剧矛盾。
推进信息公开和政务公开
全面推进政务公开，让权力在阳光下运行，对于发展社会主义民主政治，提升国家治理能力，增强政府公信力执行力，具有重要意义，也是营造优良营商环境的重要要求。2008年4月国务院公布了《政府信息公开条例》，中办、国办于2016年2月印发《关于全面推进政务公开工作的意见》，其中提出，到2020年，公开内容覆盖权力运行全流程、政务服务全过程，公开制度化、标准化、信息化水平显著提升，公众参与度明显提高。
对行政权的制约和监督
有权必有责、用权受监督，是法治的基本原理，对违法行政进行监督、追究责任，对权益受损的行政相对人提供救济，是行政法治的重要要求，也是构成优良营商环的重要内容。1989年通过的《行政诉讼法》是我国民主法制建设的重要里程碑，为监督行政机关依法行使职权与维护公民合法权益提供了重要的机制。2018年全国人大通过了宪法修正案和《监察法》，把监察工作试点的成果以法律的形式固定下来，解决了长期困扰反腐败工作的法治难题，对于构建“亲”“清”新型政商关系具有重要意义。
对标世界一流营商环境
加快行政法治建设
2018年11月，习近平主席在首届中国国际进口博览会开幕式上的主旨演讲中指出，中国要营造国际一流营商环境。在新时代，为实现全面推进依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，为营造国际一流的营商环境，需要大力推进法治政府建设，促使行政法治水平迈上新台阶。
依法全面履行政府职能
营造优良营商环境，最基础的工作是全面正确履行政府职能。只有全面正确履行政府职能，将法律、法规的规定转化为实际的治理效果，营商环境才有得以确立和巩固的根基。要结合新时代社会主要矛盾的变化，从统筹推进“五位一体”总体布局出发，切实转变政府职能，实现“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用”。要完善行政组织法律制度，推进机构、职能、权限和责任法定化，坚持简政放权、放管结合、优化服务“三管齐下”，既要解决“越权、越位”的问题，又要解决“缺位、不到位”的问题，实施有效监管，优化公共服务。
优化行政立法、行政规定和行政决策
目前很多行政立法和行政规定质量不高，在民主性与科学性上有欠缺，解决焦点和关键问题的能力不足，存在部门保护和地方保护倾向；行政决策机制和程序尚不健全，违法决策、专断决策、不当决策等仍较为常见，对违法决策缺乏有效的制约和问责。
健全完善执法体制机制
行政执法是行政法治的关键，要合理配置执法资源，切实加强食品药品、医疗卫生、环境保护、安全生产等关系群众切身利益的重点领域执法力度。抓紧修改《行政处罚法》，提升相关制度的公平性和合理性，制定规范执法自由裁量权的办法，防止执法随意、标准不一等现象，避免对市场主体的轻微违法行为加以重罚甚至置于死地；加强社会信用立法，在法治轨道上推进实行失信联合惩戒制度；完善行政强制执行体制，探索建立非诉行政强制执行绿色通道。
推进政务公开、打造透明政府
《政府信息公开条例》对于打造透明政府和阳光政府，转变政府行政管理方式，建立反腐倡廉长效机制，保障公民知情权、监督权和参与权具有重要意义。此外，随着大数据的发展，数据开放的重要性也日益凸显，国务院也要求，在依法加强安全保障和隐私保护的前提下，稳步推动公共数据资源开放，方便全社会开发利用，未来应制定统一的“数据开放法”或“数据开放条例”。
强化对行政权的监督和对公民权利的救济
强化对行政权的监督和对公民权利的救济，构建全面覆盖、权威高效的监督体系，使行政权力得到有效的监督制约，损害公民、法人和其他组织合法权益的违法行政行为得到及时纠正，违法行政责任人依法依纪受到严肃追究。贯彻《监督法》，把营商环境纳入人大监督的重点范围。修改《行政复议法》，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。把政府诚信作为优化营商环境的重要内容，建立健全“政府承诺+社会监督+失信问责”机制。
改革开放以来，尤其是党的十八大以来我国的行政法治建设取得了长足发展，为营造优良营商环境提供了重要的保障。但是与建设社会主义市场经济和和谐社会的要求相比，与深化行政体制改革、全面推进依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的任务相比，与建设世界一流营商环境的目标相比，还存在不小差距。要在所取得的成绩和经验基础上，以市场主体期待和需求为重要导向，大力推进行政体制改革，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
（作者为中国社科院法学所研究员）