有人认为，营商环境就是政府给足优惠补贴，企业纷至沓来的一场狂欢。曾经有一段时间，为招商引资，各地纷纷比拼土地优惠、税收减免。对于企业而言，政府的种种优惠补贴，固然能够惠及一时，但真正起决定作用的，却是公平高效的制度环境。

自2003年首次发行以来，世行《营商环境报告》在其衡量的10个商业监管领域内已经触发了3500余项改革。而所有的这些改革，均须通过法律的“立改废释”来完成。

在世行评估之外，我国自主优化营商环境，更要发挥法治的引领与保障作用。近年来，推行证照分离、一网通办、告知承诺、轻微免罚等诸多改革，凡此种种，无不是规则先行，改革与法治携手共进。

营商环境，已然成为时下热词。2019年3月5日，李克强总理在政府工作报告中指出，“激发市场活力，着力优化营商环境”是今年政府工作的重要任务之一。

在这热度的背后，深层的问题是，什么是营商环境？营商环境为什么重要？营商环境里最重要的是什么？

法治是最好的营商环境

“营商环境”一词，源于世界银行集团国际金融公司（IFC）的“Doing Business”项目调查。该项目调查始于2002年，旨在对各国中小企业进行考察，并对在企业存在周期内所适用的法规进行评估，通过收集并分析全面的定量数据，对各经济体在不同时期的商业监管环境进行比较，并发布《营商环境报告》（DB Report）。首份《营商环境报告》于2003年发布，其包括五套指标，涉及133个经济体。而今，该报告包括十套指标，涉及190个经济体。

我国的此项排名，多年来曲折前行。2018年大幅攀升，一举跃升32位，名列全球第46名，首次跻身全球前50强。我国也成为当年进步最快的经济体之一。

有人说，营商环境，就是政府给足优惠补贴，企业纷至沓来的一场狂欢。曾经有一段时间，为招商引资，各地纷纷比拼土地优惠、税收减免……但此种模式，终究不可持续。对于企业而言，政府的种种优惠补贴，固然能够惠及一时，但真正起决定作用的，却是公平高效的制度环境。特殊照顾与额外补贴，而不是普遍降税减费，所损害的恰恰是市场化、国际化与法治化的营商环境。

正因为如此， 2019年2月25日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调,法治是最好的营商环境。

更好的制度 更好的生活

新制度经济学家、诺贝尔奖获得者道格拉斯·诺斯（Douglass North）等人提出了“制度是极其重要的”这一命题。此种观点可追溯至马克思·韦伯。他运用法律来解释西欧资本主义的兴起，得出了一项著名的论断，即“理性的”法律通过对市场交易提供预期和合法性而支撑着经济活动的发展。在诺斯看来，富国成功地形成了可靠的、低成本的制度，保护了产权，确保了合约的履行。相反，穷国则缺乏这些孕育着市场交易的制度安排。他们的论证过程，可以简单地抽象为以下方程式：良性法律+良性执法=良好的经济绩效。将制度优劣与国家贫富联系在一起，已经获得了广泛的认可。

纵观世界，各国的经济和社会制度，姿态万千，秉性各有不同，但仍然大致可分为两类，即包容型(inclusive)和汲取型(extractive)。在包容型经济和社会制度中,市场主体享有广泛的权利，强调自由进入和竞争,任何人都没有通过垄断或者市场控制获得超额利润的机会,市场主体可以获得全部或者绝大部分生产性收益，生产性激励非常充分。欧美发达国家以及世行营商环境排名居前的经济体，例如新西兰、新加坡、香港等，均属此类。汲取型是指，市场主体缺乏普遍的权利，由于市场垄断，生产者只能够获得极少部分生产性收益，生产性激励极度匮乏。比如, 历史上欧洲殖民者对南美洲秘鲁、巴西和北美洲墨西哥等的殖民。就短期而言，汲取型制度也能够实现经济增长，但此种经济增长不可持续。包容型制度可以实现长期的经济增长。

发端于2003年的世界银行营商环境评估，即沿袭了这一思想，其方法论亦植根于此：更好的制度，更好的生活。

所测即所得

2018年10月30日，世界银行发布《2019年营商环境报告》（DB2019），该报告是系列年度营商环境报告的第16期。中国在世行的数据及排名，由两个城市构成。其中，上海占比55%，北京占比45%。在序言里，时任世行行长金墉先生称，“所测即所得。在过去的16年里，没有任何报告比《营商环境报告》更好地阐述了这句格言”。

的确，世行《营商环境报告》素以严谨著称，几乎每项指标都以一篇经典文献作为方法论基础，并设计了周密的二级、二级指标，采集并分析十个商业监管领域的详细而客观的数据，以帮助各经济体发现并纠正问题，并引入具有可竞争性、可比较性、可量化性以及可改革性的指标来衡量监管过程。众多机构将《营商环境报告》中的指标纳入到相关衡量标准中，从而引发了更多关于“最佳营商环境”的讨论，推动了全球具有包容性、可持续性的经济增长。

自2003年首次发行以来，世行《营商环境报告》在其衡量的10个商业监管领域内已经触发了3500余项改革。而在2018年，世界范围内的改革活动达到高峰——仅2017/18年度，128个经济体就进行了314项改革。2006年，在全球范围内，注册一家企业平均需要47天，且注册成本占人均收入的76%。而如今平均仅需20天，成本也只占人均收入的23%，在中国，时间为8.6天，成本为零。

DB2019显示，改革效果最大的十个经济体分布于五个不同地区，它们的经济规模、贫富状况各不相同。这种多样性表明，无论背景如何，只要决策者意志坚定，任何经济体都能够改善营商环境。中国和印度作为全球两大经济体，共进行了13项改革，成为这十个经济体中的佼佼者。

大数据与真问题

世行《营商环境报告》包括11个指标集（DB2019启用了其中的10个指标），用来衡量对于中小企业和国家竞争力至关重要的商业监管领域，这些指标的相关性和重要性，已经为大量的经济文献所证明。

以“开办企业”（Starting a business）为例，自2003年以来，100家顶级学术期刊发表了300多篇论文，评估了市场准入的监管环境如何影响生产效率、经济增长、就业等领域。世行营商环境评估指标中的第一项“开办企业”，即以四名学者共同撰写的题为《准入监管》（The Regulation of Entry）这篇著名文献作为理论依据。

文章关注的焦点是，企业正式营业之前为了满足法律要求所需要承担的成本，以及在政府毫不拖延情况下所需的最短时间。数据采集结果显示，在莫桑比克，为了达到政府成立公司的要求，企业家必须经过19道程序，花费至少149个工作日，缴纳256美元的费用。而在意大利，为了同等目的而获得必要许可，企业家需要经过16道程序，缴纳3946美元的费用，等待至少62个工作日。相比之下，在加拿大，企业家能够在2天之内通过缴纳280美元费用，仅仅经过2道程序就能完成企业设立。在这些国家中，官员贪腐程度与其企业设立的繁杂程度成正比。

以法治引领和保障改革

世行研究报告指出，改革的内驱力极端重要。越是富裕的国家，推出的改革措施越多，这与越是贫穷的国家越要改革以追上富裕国家的观点是相悖的。关于消除不必要的监管，美国的做法颇值借鉴。2018年1月26日，达沃斯论坛进入最后一天。美国总统特朗普发表闭幕演讲，他说，“美国不是废二立一，而是先解除22个繁重的监管负担，以此来换取树立一个新的监管规定……美国要消除一切无益的监管，我们让商界和员工能自由发展、繁荣发展……”

我国政府近年来大力推进的“放管服”，其用意也在于释放市场创新创业活力，打造良好的营商环境。

就提升排名而言，我们必须高度重视法律规则。运用法律手段来提升排名，符合世行的价值观与方法论。世行报告显示，自2003年首次发行以来，世行《营商环境报告》在其衡量的10个商业监管领域内已经触发了3500余项改革。而在2018年，世界范围内的改革活动达到高峰——仅2017/18年度，128个经济体就进行了314项改革。而所有的这些改革，均须通过法律的“立改废释”来完成。世行营商环境报告，也忠实地记载着中国2008年以来的制度变迁。

有鉴于此，各国高度重视，纷纷通过修订法律，来提升全球排名。例如，2012年，俄罗斯全球排名第124位，普京签署总统令，要求迅速启动大面积的法律法规修订，五年内跻身全球20强。2018年，俄罗斯迅速上升至全球31名。新加坡、新西兰等全球排名领先的经济体，无不紧盯世行指标，动态修订法律。我国也应以世行评估为契机，在不伤害其他法益价值的情况下，启用法律简易修订程序，保持法律的市场适应性。

而在世行评估之外，我国自主优化营商环境，更要发挥法治的引领与保障作用。

近年来，上海锐意改革，推行了证照分离、一网通办、告知承诺、轻微免罚等诸多改革，大大激发了市场活力。凡此种种，无不是规则先行，改革与法治携手共进。

最后，法律与政策的知晓度，非常重要。

印度著名诗人泰戈尔写道，世界上最遥远的距离，是我站在你面前，而你却不知道我爱你。此句用于解读政府政策与民众感受度之间的关系，同样生动贴切。政府的诸多政策推出后，要赢得民众真切的感受，除了措施本身切中肯綮之外，去繁就简，以接地气的方式解读和宣讲政策，同样非常重要。

营商环境，没有最好，只有更好；优化营商环境，永远在路上。

(作者为华东政法大学教授)