中央财经委员会第五次会议提出，推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局。在日前举行的中国区域经济50人论坛第十三次专题研讨会上，国家发展改革委原副秘书长范恒山、中国社会科学院工业经济研究所研究员陈耀等著名区域专家就如何更好地发挥区域战略和政策的作用等问题谈了自己的看法。

范恒山：

加快构建区域经济

高质量发展的动力系统

区域经济发展到了一个关键时期。区域战略与政策的地位日益提升，其所发挥的作用越来越大，尤其是由中央层面直接决策出台的战略与政策一个接着一个，力度罕见。但是，区域发展面临的问题依然复杂，在复杂多变的内外因素影响下，区域协调发展的基础并不稳固。从当前情况看，区域协调发展仍然面临一些挑战。一是城乡发展的落差有可能加大。二是发达地区与欠发达地区发展的落差有可能加大。三是传统经济优势地区与现代经济领先地区的落差有可能加大。

当然，也要看到在新形势新环境下，促进区域协调发展具备一些有利条件。主要有三个方面：

第一，与发达地区相比，欠发达地区土地等资源相对丰富，生态负担较小，综合成本较低，市场发展潜力较大，这些因素既为自身加快发展奠定了基础，也给优势资本和先进产业进入提供了条件，这有利于加快发展进程、缩小发展差距。

第二，在市场一体化不断加强、共享经济蓬勃发展的环境下，落后地区可以有效借力超越传统基础特别是产业基础，在新经济、新动能培育构造中摆脱落后状态、占领制高点。也就是说一些落后地区能够跨越传统产业体系基础，在新经济、新动能培育发展中与发达地区比肩并跑，甚至超前领跑。

第三，区域开放合作和一体化深入发展、生产要素和产业链条的交叉互补，有利于各地区协调联动，而协调联动不仅能够促进地区合理分工、一定程度上克服先进地区的虹吸效应，还能将先进地区的思想理念、管理方式、先进技术、优势人力资源，以及高水平的公共服务等通过适当形式输送到本区域相对落后地区，从而加快提升这些相对落后地区的发展速度和质量。当前的一个好的态势是，开放合作不断深入，各地已由原来比较被动的做法转变为今天比较自觉的行为，一些地区还迈向了一体化发展的道路。

当前，要充分认识挑战、科学把握机遇，有针对性地出台政策、做好工作。

第一，在分区域指导的基础上强化分类型指导。当前的分类指导主要还是针对四大区域板块。但现实情况已经发生变化，一方面四大区域板块的空间结构还是偏大，仅西部地区就占到整个国土面积的70%以上；另一方面四大区域板块也出现了分化，同一个区域板块的有关地区面临的情况并不一样。针对这种变化，在总体上要继续坚持对四大区域板块进行分类指导，同时也要打破四大区域板块的限制，对属于不同区域板块但目前基本特点相同、面临问题相同的地区采取同类型的政策指导，把分区域指导与分类型指导有机结合起来，增强对策的针对性和有效性。

第二，有针对性地强化对促进中西部地区发展的国家战略支撑和指导。中西部处于相对落后状态，更需要国家区域战略支撑与推动。在新一轮的国家区域战略体系中，区域战略要向中西部地区倾斜，并且要有实实在在的支撑政策。

第三，要创造条件推动落后地区采取适当路径实现超越发展。过去一些年的实践证明，只要路径适当，落后地区是可以实现超越发展的。国家有关部门应加大支持力度，帮助和推动落后地区通过各种适宜路径构建加快发展的经济体系和产业基础，抓住有利机会和条件，实现跨越发展。

第四，深化城乡体制改革强化城市对乡村的支持带动作用。就我国来说，区域问题的重点在农村，或者说矛盾主要集中在乡村，但解决乡村问题的主要动能在城市。对这一点一定要清楚明白，靠农村自己是富不起来的，更是实现不了现代化的。农村的现代化要靠农村，但更要靠城市。要使城市动能进入农村，需要推动城乡体制一并改革。在农村，一要解决资源要素与城市的资源要素平等交换的问题，也就是建立健全资源要素城乡平等交换的机制，把农村资源要素全面纳入市场化轨道。二要推行“三权分置”改革，为实施农村规模经济创造条件。有了这个条件，也就为城市优势主体和先进生产方式及现代科技手段进入农村打下了基础，而这是推进农村现代化的保障条件。三要改革城市管理体制，特别是打破农民与市民的身份界限，赋予农民在就业、创业、居住、流动等方面与城市人群完全平等的权利。

第五，深入推进区域合作和一体化发展。进一步打破思想和体制障碍，全方位推进区域合作，并创造条件推动关键领域的一体化发展，实现资源要素的合理集聚和优化配置，协同推进生产力发展和整体竞争力提升，加快缩小地区差距。

陈耀：

区域经济格局

应将政府规划引导与区域适度竞争相结合

最近一段时间以来，中央陆续召开了一系列有关区域经济战略布局的会议，并且出台了多份相关文件。透过这些文件和会议内容，新时代国家区域政策思路、政策目标导向和实施机制措施日趋清晰明确，这反映了国家对区域经济的政策调控日益成熟。

从区域经济政策的两大目标——均衡与效率来看，新时代中央关于区域经济的战略更加强调效率，更加强调优化资源的空间配置，突出发挥优势地区的优势作用，特别是增强中心城市和城市群的承载能力，形成合理的区域分工。通过发达地区带动落后地区，城市带动乡村，中心城市引领城市群，进而带动区域发展，这样一整套新模式新机制，促进全国城乡区域协调发展。

目前，我国的区域战略基本形成了一种“三群两带”的格局，“三群”即京津冀协同、粤港澳大湾区、长三角一体化，“两带”是长江经济带和黄河生态带。其中，黄河不是经济带，不像长江有水运功能、港口码头、沿江产业布局，它主要发挥水资源和生态功能。

推动形成优势互补高质量发展区域经济格局，实际上就是明确要继续发挥中心城市和城市群的引领、集聚和辐射带动作用，这也是未来我国承载发展要素的主要空间形态。

当前的区域经济政策可以概括为“抓两头”。一头抓中心城市和城市群的经济和人口的承载，要突出这些大城市群的承载能力，另一头抓确保“底线地区”的安全保障，尤其是要保障那些承担国家粮食安全、生态安全和边疆安全的地区。只要抓好“两头”，设计好“抓两头”的机制，我国区域空间结构必将更加优化和协调。

推进形成优势互补的区域经济高质量发展格局还应该突出两种形式的区域分工。一是城市群的圈层分工。城市群内部包括中心城市、中心地区、中心城市以外的周边、外围地区。整个城市群的布局，应该区分中心城市、中心地区和周边、外围地区承载的功能，按照圈层功能和经济技术梯度形成合理的分工体系和符合经济技术发展规律的结构体系，这样才能使各自的优势得以充分发挥。二是传统的类型分工。传统上，可以将区域分为资源型区域与加工型区域两个类型，曾经也是按照这种形式推进分工协作和区际贸易。以前资源型区域与加工型区域之间也存在着利益冲突问题，如资源型地区存在的利益双重流失问题（平价调出资源、市场价格买进制成品）。怎么对资源型地区，粮食主产区，重要生态功能涵养区进行利益补偿等都是形成优势互补高质量发展区域布局需要研究的重要问题。

这两种形式的分工能否最终形成，关键是要解决好区域利益关系的协调和共享，建立能够形成区域优势互补，分工格局合理的利益关系协调共享机制。

此外，区域优势互补分工格局的形成，还要把政府规划引导与区域之间的适度竞争有机地结合起来，不能排斥区域竞争的作用。观察发现，区域的适度竞争对经济发展是有益的。例如，国内某个区域内存在两个“龙头”城市，它们之间的竞争非常明显。虽然偶尔会出现一些负面情况，但总体来看，竞争确实促进了两地经济不断朝前发展。这与它们适度的竞争，既竞争又合作，由此带来的发展活力和动力密不可分。现在问题的关键是把握好竞争的“度”和界限。

政府的规划引导有利于避免各地重复建设。比如，现在长三角一体化发展，基础设施连通对接过程中要加强统筹布局，因为这类项目往往投资巨大，各自为政容易造成资源浪费或已有优势得不到充分利用。如何避免这种现象，如何处理这里的界限或关系都亟待深入研究。