国务院国资委印发的《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》，旨在使国资监管机构加快从管企业向管资本转变。以此判断，国资监管机构有管企业、管资本这两种不同的选择。管企业还是管资本，这只是国资监管机构履行出资人职责方式的不同，这种不同主要是由履行出资人职责的企业不同的制度安排决定的。因此，国资监管机构是管企业还是管资本，这不是取决于国资监管机构的主观愿望，通过授权放权、改变履责方式能够决定的，而是需要履行出资人职责的企业进行制度安排上的变革。

国资监管机构履行出资人职责

源自国有企业公司制改革

国有企业是中国经济中的重要行为主体。在计划经济下，国有企业是指令性计划的执行者；改革开放后，国有企业由指令性计划执行者逐步转变为市场竞争主体。在此过程中，国有企业制度安排在不断变化，经过扩大企业自主权、实行经济责任制、两步“利改税”、承包经营责任制、转换企业经营机制等一系列改革举措，最终将国有企业改革方向确定为建立现代企业制度，即由《企业法》规制的工厂制企业改革为按《公司法》登记注册的公司制企业；同时，单体法人企业通过联合重组发展成为企业集团，它是由不同层级的众多法人企业组成的法人企业联合体，集团公司为一级法人，其下有二级、三级甚至更多层级的法人企业。

公司制企业要有出资，即注册资本，对企业来说，它是资本；对出资者来说，它是自己的股权，形成自己的资产，因为它是一种可交易的价值。出资可独资也可多个出资者共同出资，可以是国有也可以是非国有；若出资大于50%则为绝对控股，若出资不大于50%但通过相应协议安排而拥有控制权则为相对控股，因上述不同的出资安排，公司制企业有国有独资公司、国有全资公司、国有控股公司、国有参股公司，它们均称之为国家出资企业，即国有企业。根据《公司法》，公司制企业中的国家出资要有相应的出资人及履行出资人职责的主体。

根据《企业国有资产法》，对于公司制企业中的国家出资形成的国有资本，它的出资人是全体人民，是属于全体人民的资产，归全体人民所有。而全体人民是众多的个体，共同行使所有权意味着高昂的成本，因此，需要由代表全体人民的国家拥有全体人民资产的所有权，具体则由国务院代表国家行使国有资本所有权；国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对公司制企业中的国有资本履行出资人职责，享有出资人权益。国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。由国资监管机构履行出资人职责的企业，也称之为国资监管机构监管企业，国资监管机构同监管企业的关系是出资者与被出资者之间的关系。

在企业集团，国资监管机构监督管理的只是一级法人集团公司，而其他法人企业则由集团公司负责监督管理。而企业集团各层级法人企业均为国有企业，因此，国资监管机构履行出资人职责的是集团所有法人企业，而不只是所监管的集团公司。正因为如此，集团旗下各法人企业的有关事项，集团公司要报国资监管机构审批，这是国资监管机构对所有法人企业履行出资人职责的权利决定的。我们设想这里的国资监管机构是一个自然人，他同样要对集团旗下各法人企业这样的有关事项进行审批，这是他作为出资人的权利。所以，国资监管机构对集团公司及旗下法人企业有关事项的审批是履行出资人职责的监督管理行为，是在行使出资人权利，而将其说成是管企业，这是不准确的，应该是错误的解读。

公司制企业的制度安排

决定出资人履责的方式

国资监管机构履行出资人职责源自于公司制企业的制度安排，但国资监管机构监督管理的企业却有两种，按《企业法》注册登记的国有独资企业，按《公司法》注册登记的公司制企业。而按《企业法》注册登记的国有独资企业是没有出资人的，虽然企业也是法人，但它对企业的全部资产并没有法人财产权，企业的全部资产是属于企业投资创办者所有，因此，把国资监管机构对由《企业法》注册登记的国有独资企业也说成是履行出资人职责，这是不正确的，因为这里并没有出资人制度，何谈履行出资人职责。那么，我们对此的解释就是国资监管机构在管企业。而且，国资监管机构对《公司法》注册登记的公司制企业的监督管理方式同对《企业法》注册登记的国有独资企业的监督管理方式都是相同的，如果把后者说成是管企业，那么对前者来说则同样是管企业。

那么，为什么国资监管机构会对两种不同规制的企业采取同样的监管方式？显然，这里的问题不在于按《企业法》注册登记的国有独资企业，问题出在按《公司法》注册登记的公司制企业，它采取的是国有独资公司形式，因此，对其监管方式很容易同国有独资企业相同。在公司制企业，由股东参加的股东大会选举董事并建立董事会，董事会聘任公司高管，高管负责经营管理企业。若公司制企业为国有独资，其出资人只有国家，一人股东，那么国资监管机构在行使出资人权利的同时，还要行使股东会权利，而股东会选举董事，公司董事自然就由国资监管机构决定，这就意味着董事会是国资监管机构的受托人和代理人，它的权力是由国资监管机构授予的。因此，在国有独资公司，国资监管机构是集股东权利、股东会权力、董事会权力于一身。所以，国资监管机构要审批或备案企业投资融资、发展战略与规划、重大资产处置，任免并考核企业高管，索要企业经营管理情况、财务报表等。股东会权力、董事会权力，它们都是企业本身的制度安排，但在国有独资公司中，它们却成为国资监管机构的权力和制度安排。因此，国资监管机构的工作自然就延伸到企业之中，从而给人的印象是国资监管机构在“管企业”。实际上，国资监管机构并不是在“管企业”，这是国资监管机构对国有独资公司履行出资人职责而必须要做的一种制度安排。也就是说，在公司制企业为国有独资的情况下，国资监管机构只能是“管企业”，即使建立了董事会，董事会也只能是“提偶”，它难以行使董事会的真正权力。2004年，国务院国资委开始在国有独资企业建立规范董事会试点，至今已有15年，除个别中央企业外，其他都已建立规范的董事会，但这些董事会仍然是试点，原因很简单，这样的董事会很难成为法定意义上的独立董事会，它只是国资监管机构履行出资人职责而自行做出的制度安排。

如果公司制企业不是国有独资，而是国有资本同非国有资本共同出资的混合所有制企业，那么，国资监管机构只能对混合所有制企业的国有资本履行出资人职责，行使国有资产所有权，股东会权力则由国资监管机构同非国有资本出资人共同拥有，它不再是国资监管机构的权力而是全体出资人的共同权力。股东会选举董事建立董事会，这时的董事会同由国资监管机构决定董事建立的董事会是不同的，它的权力不再是国资监管机构授予的而是由《公司法》决定的，进而可以独立行使自己的权力。这时，国资监管机构只能是行使股东权利，不再行使股东会、董事会权力，从而国资监管机构不再“管企业”，而是关心和关注企业中国有资本出资，重在履行好出资人职责，即我们所说的“管资本”。

国资监管机构管资本的制度安排

由上述可以看出，由管企业变为管资本，这不是由国资监管机构本身能够决定的，它必须要有国资监管机构履行出资人职责的企业在制度安排上的变革，这样才会有国资监管机构从管企业到管资本的真正转变。现在，国资监管机构履行出资人职责的企业并不是简单的公司制企业，它是由众多法人企业组成的企业集团，而这样的企业集团通过集团公司不断加强集团化管控已经成为集团化大企业，它有明确的战略与规划，集团旗下的各法人企业只是集团战略的执行者和业务运营单位，虽然它们也在面向市场从事生产经营活动，但它们的投资、业务、预决算均要受到集团的管控。因此，它们只是集团化大企业这一市场主体的有机构成部分，是集团子企业，不应再是国有企业。基于这样的认识和判断，集团旗下法人企业，其出资人应该是集团公司，由集团公司履行出资人职责，而国资监管机构只能对集团公司履行出资人职责，不能再对集团旗下法人企业履行出资人职责。

因此，我们今天再谈国有企业改革，其真正的改革对象应该是上述所说的集团化大企业，不应该是其中的子企业，当然子企业也要进行改革，但它们的改革是基于集团大企业整体改革所做出的改革选择。混改仍然是集团化大企业的选择，而子企业当然可以进行混改，但集团层面需要对混改子企业拥有控制权，这样才能保证集团化大企业战略的实施。集团层面应推进股权多元化，中央企业已经在这方面取得明显进展。同时，推进集团层面混改也应该是选择，地方企业已经有实践且效果良好，如郑州煤矿机械集团股份有限公司是河南省国资委监管企业，它是一家整体上市公司，股权结构为河南省国资委、机构投资者、社会公众股、集团高管。集团高管全部持股，其中董事长、总经理持股相同且高于其他高管。集团层面股权多元化或混改后，就可以建立由多个投资者成立的股东大会、由股东大会选举董事建立董事会。这时，国资监管机构只是履行出资人职责，行使股东权利，就不再拥有股东会、董事会的权力，甚至监事会的权力，这样就可以实现国资监管机构履行出资人职责企业治理上的转变，即由国资监管机构治理或管理走向国资监管机构同其他出资者共同治理。这样的转变必然带来国资监管机构履职方式的变化，即由管企业变为管资本。而这里所说的管资本同样是一种制度安排，而不能望文生义来解释如何管资本，因为资本就是在公司制企业中的出资，它由企业经营管理者来支配和使用，国资监管机构已经失去了对出资的使用权和支配权，但国资监管机构履行出资人职责就对企业拥有了权利，这种权利则要求国资监管机构与企业建立一种制度安排。其特征主要有三个方面。

一是国资监管机构要在多元出资主体法人治理结构中履责。依法制定或参与制定公司章程，推动各治理主体严格依照公司章程行权履职，充分发挥公司章程在公司治理中的基础作用。委派股东代表参加股东大会，依据股权关系向履行出资人职责的企业委派董事或提名董事人选，规范董事的权利和责任，做好董事会建设。

二是按清单履责。依照《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》等法律法规，建立完善权力和责任清单，明确履职重点，厘清职责边界。按照权责法定原则，将不该有的权力拦在清单之外；保证清单内的权力规范运行。根据职能转变进展情况，对清单实施动态调整，规范权责事项履职内容和方式。

三是建立国有股权持股和管理机构。集团层面股权多元化或混改后，由国资监管机构履行出资人职责的国有股权应该有明确的持股者，而国资监管机构不宜直接持有股权，因此需要设立专门机构持有国有股权，这个机构就是十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的国有资本投资运营公司。它只是持有并管理国有股权，对目标企业国有股权的进入或退出提出方案，报国资监管机构批准后通过产权市场或资本市场来实现。国有资本投资运营公司为国有独资，不负债，其注册资本为所有持股企业中的国家出资，即国有资本，因此，国有资本投资运营公司也是管资本的载体，做强做大国有资本投资运营公司即为做强做大国有资本。

上述制度安排意味着国资监管机构的职能及履职方式的转变，即由管企业变为管资本，从而建立以管资本为主的国资监管体制。

（作者系国务院国资委研究中心研究员）