经过40多年的艰苦探索，国有企业的管理体制和运行机制发生了翻天覆地的变化，国有资产监管体制不断完善，国有经济布局和结构逐步优化，国有企业的市场主体意识明显增强，国有经济的运行质量有了显著提高，在国民经济中更好地发挥了主导作用。但同时，国资国企改革尚未到位，国有企业治理机制需要进一步完善，经营效率需要进一步提高，“十四五”期间深化国有企业改革意义重大、任务艰巨。

国有企业改革历程及进展回顾

改革开放，国有企业改革走过了极不平凡的历程。党中央、国务院在不同的历史时期，根据我国国情和国有企业改革实际，采取了不同办法和一系列重大举措，不断将国有企业改革向纵深推进。按照时间脉络，我国国有企业改革大体可以分为四个阶段。

第一阶段：放权让利转换国有企业经营机制（1978年-1992年）。十一届三中全会以后，转变国有企业经营方式、提高国有资产运营效率成为各方共识，这一时期国有资产运营方式先后经历了扩大企业经营自主权试点、实行拨改贷、两步利改税、推行承包制、进行股份制试点等一系列改革。

第二阶段：创新制度建立企业法人财产权制度（1992年-2002年）。为了适应建立社会主义市场经济、使国有企业成为市场竞争主体的需要，十四届三中全会明确了国有企业改革的方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。主要改革措施包括：推进股份制改革与国有企业上市，打造国有资本流动机制；实施“抓大放小”战略，推进国有资产授权经营试点；深化国有资产管理体制改革，推进政企分开、政资分开；加大兼并重组力度，调整和优化国有资产布局。

第三阶段：完善国有资产出资人制度、规范国有资产监管（2002年-2012年）。党的十六大和十六届二中全会明确了深化国有资产管理体制改革的方针和基本原则。2003年国务院成立了国有资产监督管理委员会，第一次在政府机构设置和部门职能分工上实现了国有资产出资人职能与社会公共管理职能的分离，明确了国有资产出资人代表，确立了“权利、义务和责任相统一”“管资产与管人、管事相结合”的国有资产管理体制。

第四阶段：以管资本为主全面统筹推进国资国企改革（2012年至今）。从党的十八大开始，以习近平同志为核心的党中央亲自谋划部署推动国有企业改革，更加注重改革的顶层设计以及改革的系统性、整体性、协同性。2015年，《关于深化国有企业改革的指导意见》正式颁布。目前，与《指导意见》相配套的一系列文件已经印发，形成了国企改革的“1+N”文件和政策体系，确立了国有企业改革的主体框架，为进一步深化国有企业改革打下了良好的基础。

党的十八大以来，国有企业党的建设全面加强，公司治理结构进一步完善，公司制股份制混合所有制改革取得突破性进展，以供给侧结构性改革为主线，国有经济布局优化、结构调整和战略性重组持续推进，国有资本运作积累了重要经验，国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力显著增强，国有企业改革取得了新的重大进展和历史性伟大成就。目前，党的十八大以来确定的国有企业改革主体框架已经形成，许多任务还在持续落实过程中，改革仍然处于现在进行时。

国企改革存在的突出问题

改革开放40多年来，尽管国有企业改革取得重大成就，但一些深层次固有矛盾和问题依然突出。

一是国有经济布局和结构调整仍需加快。虽然经过多次调整，但国有经济布局仍不够集中，国有企业尤其是地方国有企业小而散的状况尚未完全改变，国有经济布局结构仍需优化。国有经济战线过长、分布过散问题仍然突出，在398个国民经济行业中，国有经济涉足的行业仍多达380多个，“大而全”“小而全”的问题还不少。一些企业主业不够突出、辅业存在亏损，对企业的经营运转、技术创新、质量品牌等工作都造成了一定影响。

二是国有企业经营效率亟须进一步提高。由于国有企业功能目标不明确和分类改革监管不到位，导致经营机制不活、效率不高。一些国企缺乏公平公正公开的市场竞争意识，企业大而不强，没能充分发挥行业引领和集中度高的优势。

三是国有企业治理和激励约束机制不完善。尽管国有企业的公司制股份制改革取得了巨大成就，但国有企业治理结构中的深层次根本性问题并没有得到彻底解决。政企不分和产权制度改革滞后是现代企业制度建设的主要障碍。部分经过股份制改造的国有企业，普遍存在着国有股“一股独大”、股权结构不合理、法人治理结构不完善、内部人控制等问题。缺乏有效的激励机制，导致人才流失、技术创新能力不强。一些企业内部分配制度仍然存在平均主义现象，紧缺人才、管理层工资收入低于市场价位，缺乏技术、管理等生产要素参与分配的有效机制。

四是国资国企监管体制仍待完善。目前的国有资产监管体制仍不能适应改革不断深入的新形势、新要求。历史上国有企业从规模扩张、高速发展走过来，体制机制、发展方式比较适应传统产业和基础产业，公司治理、商业模式还不太适应新阶段、新任务，公司层级过多，国资监管没有真正转到管资本上来，国有企业转变观念和思路的任务依然迫切。

“十四五”深化国企改革的重大意义

国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。“十四五”期间深化国有企业改革，做强做优做大国有资本，对坚持和发展中国特色社会主义、推动国民经济持续健康高质量发展、提高国民经济整体运行效率都具有十分重要的意义。

深化国有企业改革是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求。中国特色社会主义是改革开放以来党的全部理论和实践的主题，中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存。深化国有企业改革，提高效率、增强活力，发展壮大国有经济，是坚持和完善基本经济制度的根本要求，也是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求。

深化国有企业改革是推动我国经济持续健康发展的客观要求。当前，我国发展呈现新的阶段性特征，经济发展新常态下发展速度、结构、动力呈现新的特点。国有企业是我国先进生产力、国家综合实力和国际竞争力的代表，行业产业的影响力强，在把握适应引领经济发展新常态、推进供给侧结构性改革中发挥着重要带动作用。深入推进国有企业改革，将有力促进国民经济转型升级，为我国经济持续健康发展作出重大贡献。在新的发展阶段，必须进一步深化国有企业改革，推动国有经济、国有资本和国有企业布局优化、结构调整和战略性重组，实现质量更高、效益更好、结构更优的发展，有效发挥主导作用，推动我国经济实现中高速增长、迈向中高端水平。

深化国有企业改革是推动我国经济创新高质量发展的重大战略举措。国有企业拥有雄厚的科研、人才和技术积累，实施国家重大创新工程的基础好、实力强，在载人航天、探月工程、深海探测、高速铁路、商用飞机、特高压输变电、移动通信等领域取得了一批具有世界先进水平、标志性的重大科技创新成果，承担了一批重大基础设施、公共服务工程和许多国防科技工业重大项目，彰显了国之重器的实力与担当。深化国有企业改革，提升企业经营效率、市场竞争力和创新能力，是“十四五”期间推动我国经济创新发展、高质量发展的重大战略举措和最重要抓手。

深化国有企业改革是提高国民经济整体运行效率的重要保障。我国国有企业大多分布在关系国计民生的重要和关键领域，特别是在能源、交通、通信、重大基础设施、公共服务等基础领域、要素保障领域比重较高，处于产业链、价值链上游，因此国有企业经营效率对产业链上下游、对整个国民经济的运行质量都具有重要的决定性影响。无论是在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，还是在非重要行业和非关键领域或者一般竞争性领域，依据“有所为、有所不为”的原则，以经营效率核心标准，进一步深化国有企业改革，建立现代企业制度，将对提高整个国民经济的运行效率起到重要的基础和保障作用。

“十四五”深化国企改革面临的形势与任务

“十四五”期间，我国现代化建设进入新时代，面对国内外发展新阶段、新形势，深化国有企业改革也面临着新使命、新要求和新形势。

国企改革面临更高发展质量的要求。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，经济发展面临的主要矛盾和矛盾的主要方面在供给侧。国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础，是社会主义市场经济产品和服务的重要供给侧。国有企业的生产能力和水平与高质量发展还有一定差距，无法很好满足社会发展和人民生活高端高质的新需求。人民日益增长的美好生活需要必然要求国有企业牢牢把握高质量发展的要求，坚持质量第一、效益优先，坚定推进供给侧结构性改革，把提高供给体系质量作为主攻方向，提供更好质量的产品、更高水平的服务，推动我国经济迈向高质量发展的新阶段。

国企改革面临更高奋斗目标的考验。从“十四五”起我国要开启全面建设社会主义现代化国家的新征程，向第二个百年奋斗目标进军，到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。“两个一百年”的奋斗目标，尤其是实现第二个百年奋斗目标，对国有企业的改革发展提出了更高、更明确的要求，必然要求培育一大批具有全球竞争力的世界一流企业，这是在关系国计民生经济领域发挥重要作用的国有企业必须要扛起来的重要使命和历史责任。

国有企业改革面临国内外复杂形势的压力。“十四五”时期国有企业面临的内外环境会更加复杂，国有企业改革发展机遇与挑战并存。国际格局和国际经济发展形势复杂多变，对外贸易不确定性在增加，下行压力在增大。世界格局出现以科技竞争为核心的全面竞争态势，我国关键核心技术的“卡脖子”问题会更加突出，创新需求更加迫切。国有企业迫切需要摆脱技术依赖，在关键核心技术上努力突破。

十九大报告明确指出，我国经济要由高速增长的阶段转向高质量发展的阶段，要形成质量第一、效益优先的现代化经济体系。我国投资难以维持高增长，粗放式增长模式难以为继，国有企业长期依赖的大规模快速扩张的发展模式将面临巨大挑战，国有企业改革发展面临的转型升级的倒逼压力会更强烈，必须要下决心推动企业发展进行质量变革、效益变革、动力变革。全面深化改革向纵深推进，市场竞争环境要求更加公平公开公正，这都对“十四五”期间深化国企改革提出了更高要求。

（作者系国家发展改革委经济体制与管理研究所企业研究室主任、研究员）