在当前把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”协调发展的大背景下，早前过于偏重经济利益导向、完全依靠产业从发达地区向欠发达地区梯次转移的传统发展思路，容易陷入“边开发、边破坏”“先破坏、后治理”的痼疾之中无法自拔，已经不符合当前新形势下的时代潮流。

绿水青山就是金山银山的“两山”理念深入人心。显然，自然资源类国有资产，是绿水青山的重要载体。此时，活化自然资源类国有资产，加快推进欠发达地区生态产品的价值实现机制，是实现共同富裕和乡村振兴的重要抓手，应予以密切关注并积极推进。

清醒认识现实困难

对自然资源类国有资产应进行有效管理

首先，自然资源类国有资产的范围非常广泛。山水林田湖草沙、矿藏、荒地、滩涂、土地、野生动植物资源、无线电频谱资源、海域、无居民海岛和空域等，虽说不是包罗万象，但也是非常庞杂。自然资源类国有资产的来源、控制主体及其经济价值等都较难清晰界定，相应地，其所涵盖的范围也较难有效刻画。要将为数众多的自然资源类国有资产清晰界定，摸清家底，管理难度较高。

其次，自然资源类国有资产的权属比较复杂。根据我国法律规定，矿藏、水资源、海域、无居民海岛、无线电频谱资源、野生动物资源、城市的土地和空域，全部为国家所有的自然资源；而森林、山岭、草原、荒地、滩涂、农村和城市郊区的土地，则存在国有和集体所有两种所有制形式。但是在实际操作层面，部分自然资源类资产的权属关系比较复杂：国有的、集体的、联营的和个人的，以及所有权、承包权、经营权和使用权等原生及派生权力交织混杂在一起，确权登记工作难度较大。

再次，自然资源类国有资产的度量单位多元。自然资源类资产的存在形态各异，度量单位多元，例如，土地、森林、湿地等以公顷作为度量单位，矿产以储量（吨）进行度量，水资源则以立方米作为度量单位。多元化的实物量度量单位导致自然资源类国有资产的价值量难以准确评估，无法用统一的价值形态即货币进行有效衡量；这导致国有自然资源的资产负债表很难有效建立起来，要摸清国有自然资源家底、绘制自然资源“一张图”并不容易。就自然资源类国有资产来说，如何将资源转化为资产，目前的转换通道并不顺畅，仍然是一道待解的难题。

最后，自然资源类国有资产的监管部门众多。尽管2018年3月，新组建的自然资源部已经开始整合国土资源部的职责、国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责、住房和城乡建设部的城乡规划管理职责、水利部的水资源调查和确权登记管理职责、农业部的草原资源调查和确权登记管理职责、国家林业局的森林及湿地等资源调查和确权登记管理职责、国家海洋局的职责、国家测绘地理信息局的职责等，但是在实际运作层面，部分自然资源类国有资产的产权归属不清，权责划分不明确。存在几大难点：一是自然资源管理部门在实际开展自然资源类国有资产的监督管理工作中，仍不可避免地面临着与生态环境部门、农业农村部门、水利部门、林业草原管理部门、应急管理部门、城市建设部门、国资监管部门等的工作协调，而这一协调机制仍处于磨合之中，而各部门之间的权力边界和责任划分并不清晰；二是新组建的自然资源管理部门在地方层面的整合进度在步调上并不一致；三是中央政府与地方政府之间在自然资源类国有资产的所有权、处置权和收益权的配置及其匹配情况尚不理想。

积极推广先进经验

把自然资源类国有资产转化为生态产品

所谓生态产品，是指在不损害生态系统稳定性和完整性的前提下，由生态系统为人类生产生活所提供的物质和服务，主要包括物质产品供给、生态调节服务、生态文化服务等。可见，把自然资源转变为生态产品，实现了从资源形式向资产形式的跃升，是其价值实现与价值创造的关键步骤。这一转变，可以将自然资源中所蕴含的内在价值，充分、有效而且适度地激发起来，进而实现相应的经济效益、社会效益和生态效益。在转变为资产型的生态产品之后，其“难度量、难抵押、难交易、难变现”的困境将得到明显缓解。因此，应积极稳妥地推进自然资源确权登记、开展生态产品信息普查、建立生态产品价值评价体系、制定生态产品价值核算规范、推动生态产品价值核算结果应用。

自然资源部于2020年4月和10月陆续发布过两批生态产品价值实现的典型案例。这些典型案例都非常值得欠发达地区认真学习和借鉴，也使我们对共同富裕和乡村振兴目标的实现充满信心。中共中央办公厅、国务院办公厅2021年4月印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，高屋建瓴，对从自然资源向生态产品的转换给出了非常系统的顶层设计和极为详尽的实施规划。

应依托具体的生态产品项目，将其作为欠发达地区的价值实现载体，以点带面、点面结合、点面联动，实现资源向资产的转变，助力共同富裕和乡村振兴。

高度重视配套机制

把自然资源类生态产品转化为绿色资本

首先，我们要高度重视并充分认识在经济欠发达地区活化其自然资源类国有资产，以及加快推进其生态产品价值实现机制的重大现实意义。一是经济欠发达地区在自然资源类国有资产方面来源丰富、品类繁多，其开发及发展潜力巨大；二是在这些经济欠发达地区，一般的经营性国有资产质量较差、体量偏小、活力不足，历史遗留问题较多，难以充分发挥其对地区经济和社会发展的关键引领作用。在这一背景之下，需要我们努力克服前述自然资源类国有资产在有效管理中的现实困难；把国有自然资源转化为生态产品类资产，以推动其价值实现；进而把生态产品类资产转化为绿色资本，以实现其价值增值和价值创造，助力共同富裕和乡村振兴。

其次，由于生态产品具有较强的公共属性，因此在实施方案和配套机制的设计方面，需要注意以下几点：一是国有资本要切实发挥其“压舱石”作用，在生态产品价值实现过程中的各主要节点，应落实其关键引领作用，以体现生态产品的公共属性；二是非营利组织、社会企业等第三方力量应努力发挥其专业优势并借助于其独立、超脱地位，积极提供解决方案并有效沟通各方；三是民营资本应适当管控其在生态产品项目中的短期收益预期，树立“十年树木”的长期导向。相应地，在考核指标和管治模式的安排过程中，不宜过度使用经济效益指标，以避免陷入以前“边开发、边破坏”“先破坏、后治理”的困境之中；要树立共有共治共享的新发展理念，构建政府与国有资本、社会与民营资本、村民以及具有独立地位的第三方利益相关者之间“多元共治”的管治模式，进而设计出公平合理、为各方所共同接受的利益分配机制及权力结构安排。

最后，省级国有企业（尤其是非竞争类的国有企业）、省级国有资本、省级国有绿色资本及绿色基金等，应该在欠发达地区生态产品的形成、推广及其价值实现的过程中发挥核心枢纽功能。由于我国对自然资源类国有资产的管理，实施的是中央统筹、省负总责、市县执行的模式，而且国企的目标导向或基因中天然地具有社会及公共属性，再加上省级国企能够调动和整合的资源要远远超过经济欠发达地区的基层国企，因此，由省级国有资本担负起撬动生态产品的绿色资本重任，既有其必然性，也有其必要性，更具有可行性。省级国有资本向上整合央企资源、横向整合非营利组织和社会企业及民营资本资源，向下整合欠发达地区的基层国有资本，进而可以更加有效地推动生态产品的价值实现，为更加广泛的利益相关者创造价值、外溢价值，真正做到互利共赢。

（本文为国家自然科学基金重点项目“国有资本并购重组理论、机制与模式研究”的阶段性成果，项目编号：72132010。作者：辛宇，中山大学管理学院教授，中山大学企业研究院研究员，珠江学者特聘教授；金献坤，中山大学管理学院博士研究生）