促进经济社会的高质量发展，不可忽视老年人的作用。当下，我国老年人力资源开发利用面临制度设计局限、供需不匹配、权益保障不足、志愿服务机制不健全、老年教育资源不均衡等问题，建议从思想高度重视、完善顶层设计、加强制度协同、加快信息建设、发展老年教育、营造良好氛围等六个方面入手，推动我国银发经济高质量健康发展。

老年人力资源利用有待突破制约因素

从“十四五”开始，我国老年人口呈快速发展状态。民政部发布的《2022年民政事业发展统计公报》显示，截至2022年底，全国60岁及以上的老年人口28004万人，占全国总人口19.8%，其中65岁及以上的老年人口20978万人，占比14.9%。虽然我国老年人口基数庞大，但人力资源开发利用仍显不足，当下主要面临五方面制约因素：

首先，制度设计上存在限定条件。目前，我国老年社会参与政策在顶层设计、专项政策制定、政策衔接配合等方面还存在诸多不足，导致老年群体和其他年龄群体之间、老年群体内部之间存在制度不包容、不公平等问题，阻碍了作用的发挥。例如，我国关于老年人就业的现有政策主要面向高层次、高技能人才，一般老年人就业途径较为有限。同时针对专业技术人才的限制条件较多，如很多工程师执业资格考核认定办法中要求年龄在70周岁（含）以下，《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》则要求特种作业人员不超过国家法定退休年龄。

其次，参与途径上存在供需不匹配现象。当前，我国在老年人就业、人力资源开发等方面明显存在供需不匹配的现象。现有政策缺乏从需求侧角度激发用人单位开发和提供就业岗位的意愿和能力。没有“坑”，再多“萝卜”也无处可放。国际经验表明，企业配合是确保老年人就业政策有效落地、助力银发经济发展的重要基础。而我国各地老年人才市场建设水平存在较大差距，缺乏用人单位雇佣老年人的具体奖惩措施，导致用人单位顾虑多、热情低，难以形成健康有序的老年人才市场。此外老年人获取就业信息的渠道也非常有限，2022年8月才上线的中国老年人才网的招聘信息也远远满足不了全国老年人的就业需求，能通过招聘网站找到工作的老年人十分有限。

第三，权益保障上存在不足。国际经验表明，完善的社会保障制度对老年人就业具有重要的促进作用。如扩大社会保障范围、提高缴费年限等措施，都有利于提高老年人再就业的积极性。但是，按照我国《社会保险法》的相关规定，工伤保险与失业保险虽未明确规定参保年龄上限，但是享受条件与养老保险存在互斥现象。也就是说，已经领取养老金的老年人再选择就业时，就无法享受工伤保险和失业保险，这无疑降低了老年人再就业的意愿。此外，我国现行司法解释认为退休再就业人员仅仅是劳务关系，不受相关法律保护。在出现用工纠纷时，这种劳务关系不利于退休再就业人员用法律维护自己的合法权益。

第四，志愿服务机制不健全。不论是在我国的传统价值观里，还是涉及老年人的志愿服务政策法规中，老年人更多是作为志愿服务的被服务者而不是服务的提供者。因此，在实践中老年志愿服务存在主管单位不明晰、组织管理机制不健全、参与途径有限、缺乏专业力量指导和培训等问题。我国目前全国性的老年志愿服务品牌较少，现有的“银龄行动”主要面向离退休知识分子和专业技术人员，参与范围有限。

第五，老年教育资源不均衡。《中国老年教育发展报告（2019-2020）》显示，我国老年教育发展存在发展不平衡、不充分的问题，区域、城乡发展水平存在较大差距。2019年我国西北和东北地区的老年学员数量在全国占比仅为4.3%和3.9%，远远低于华东地区的53.6%。同时，与城市相比，我国农村老年教育资源匮乏，发展动力不足。从现有的老年大学招生情况来看，“一座难抢”和“甘做留级生”现象同时并存，不同群体的老年人参与再教育的机会并不均等。此外，我国老年教育课程设计缺乏再就业指导、技能教育等实用类课程，教育的生产性、发展性功能尚未得到完全体现。

着力抓好六大举措 更好发挥老年人作用

如何破解上述问题，笔者建议，可从思想高度重视、完善顶层设计、加强制度协同、加快信息建设、发展老年教育、营造良好氛围等六个方面入手，推动我国老年人力资源发挥作用。

一要思想上高度重视。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《中共中央、国务院关于加强新时代老龄工作的意见》等系列重要文件都明确提出，要维护老年人在各领域的社会参与权利，鼓励老年人积极参与社会。这为把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程指明了方向，提供了基本遵循。

二要完善顶层设计，保障老年人平等参与的权利。建议根据我国人口老龄化快速发展的这一基本国情，全面清理阻碍老年人继续发挥作用的不合理规定，对现有的《劳动法》《就业促进法》进一步修改完善，对老年人再就业的劳动关系和劳务关系做出与时俱进的明确规定；建议进一步完善社会保障制度，设计“早退少得、晚退多得”的奖惩机制，逐步提高缴费年限，提高对弱势老年群体的保障水平；建议针对老年志愿服务进行专项立法，加大政策引导和制度规范的建设，明确老年志愿服务体系的牵头单位，建立全国性老年志愿服务组织网络和管理机制。

三要加强制度协同发展，提高老年人社会参与的意愿。促进老年人就业制度与社会保障制度协同发展，适当拓展工伤保险、失业保险参保范围；依法加大对侵害老年劳动者合法权益行为的整治力度，并追回此前所享受的税收减免、财政支持等优惠；保障老年人参与志愿服务的权益，进一步拓宽老年志愿者的人身保险购买范围，让老年人在参加志愿服务过程中无后顾之忧；建立老年志愿者激励机制，通过“时间银行”等激励措施提高老年人参与志愿服务的积极性。

四要加快信息建设，重点是老年人才信息库建设，丰富畅通老年人社会参与的途径。积极构建我国老年人力资源和市场需求之间的有效衔接，为老年人再就业提供更多平台和助力。鼓励各地积极开发老年人力资源信息库，利用网络技术及时收集和匹配相关的老年人工作需求信息与工作岗位的供应信息，实现区域人力资源共享，提升老年再就业率；建立针对老年人的职业介绍机构或在现有机构中增加服务老年人的专门分支，为有劳动意愿的老年人提供职业介绍、职业技能培训和创新创业指导服务，从“人找服务”变“服务找人”；完善企业管理制度，创建年龄友好的就业环境，在岗位安排、工作时长等方面充分考虑老年员工的能力和意愿，有针对性地开展面向年长员工的职业技能培训。

五要大力发展老年教育，为老年人再就业提供智力支持。建议加大对老年就业群体的职业技能培训，让老年人有获得继续教育的机会，支持老年人通过就业或创业实现经济社会参与；鼓励老年大学拓宽课程内容，为老年人再就业提供相应的智力支持；鼓励高校等探索适合老年人的教育模式，推进继续教育资源向老年群体倾斜，丰富老年人力资源开发渠道。

六要积极营造老年社会参与的社会氛围。进一步推动“五老”（老干部、老战士、老专家、老教师、老模范）的作用，挖掘老年人力资源潜力，促进经济社会发展。同时，为银发经济发展创造积极向上的舆论环境。

（作者为中国老龄协会政策研究部主任）